導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇城鄉(xiāng)建設政策，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A 文章編號：

隨著經(jīng)濟不斷的發(fā)展和城市化進程不斷的加快，城市建設用地越來越緊張， 如何在保證耕地的條件下，解決城市建設用地緊張的問題，已經(jīng)成為城市建設過程中亟待解決的問題。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是為了優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，緩解城鄉(xiāng)建設用地矛盾，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展而出臺的政策，符合可持續(xù)發(fā)展原則，一定程度上也能解決城市建設用地緊張問題。但是城市建設用地增減掛鉤政策在實際實施過程中，易受一些限制性因素的影響，而使其無法發(fā)揮其應用的作用。為此，本文對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關(guān)的內(nèi)容進行了分析。

一、增減掛鉤概況

1.概念

土地增減掛鉤就是城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的政策，這種政策是以國家總規(guī)劃為依據(jù)的，其目的是將復墾農(nóng)村建設用地地塊和擬用城鎮(zhèn)建設地塊歸在一起組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾來增減項目區(qū)建設用地，并確保在不減少土地面積和質(zhì)量的前提下，合理的整理土地。

優(yōu)勢

（1）對城鎮(zhèn)化中的問題進行控制

從我國目前城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀來看，城鎮(zhèn)化建設處于高峰時期，城鎮(zhèn)化亂象現(xiàn)象較為嚴重，城鎮(zhèn)中的土地城鎮(zhèn)化，人留在農(nóng)村，或人來到城市打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還留有住房。這種城鎮(zhèn)化現(xiàn)象與城鎮(zhèn)化整體目標相悖，甚至會造成嚴重的土地資源浪費。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是將復墾用地和擬建城市用地組合成一個項目區(qū)，采取先建后拆的方法，對土地和人口進行同步城鎮(zhèn)化，即有多少土地就城鎮(zhèn)化多少人口。這樣不僅能為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供明確方向，一定程度上也能對城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題進行控制。

促進社會主義新農(nóng)村建設

我國農(nóng)村聚居地的特點是多、散、亂且結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)建設土地掛鉤政策實施后，能引導村莊和人們向一處聚集，使農(nóng)村聚居地向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變。政策落實后農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設和城市基礎(chǔ)設施建設也能逐漸融為一體，這樣便于農(nóng)村基礎(chǔ)設施和醫(yī)療衛(wèi)生的改進，以及居民生活條件的改善。同時也能減少工作中一些障礙，便于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進社會主義新農(nóng)村建設。

優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，集約土地利用率

我國以往對居民點整理時，以滿足項目用地需求為主，增加多少項目就聚并多少村莊。這種對區(qū)域結(jié)構(gòu)和土地資源進行優(yōu)化的方式，給城鎮(zhèn)化建設工作留下許多問題?；谠鰷p掛鉤政策對居民進行整理，是以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)而對各項工作進行協(xié)調(diào)處理的，計劃拆建的農(nóng)村居民點向集約化方向發(fā)展，耕地和基本農(nóng)田中的居民點會逐漸被拆除，使居民點連成一片。這樣不僅能減少居民點多、亂、散和農(nóng)田不成片問題，也能增加耕地和為城市建設提供更多指標用地，最終實現(xiàn)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和集約土地利用率的目的。

二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施過程中的問題

城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策實施過程中取得了一些成就，如山東省增減掛鉤政策執(zhí)行過程中，通過對農(nóng)村建設用地的整理，農(nóng)村基礎(chǔ)建設設施得以改進，農(nóng)民生活條件得以提高，并建設了一批村容整潔的社會主義新農(nóng)村。同時通過項目拆舊建新，鼓勵和引導農(nóng)民向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，節(jié)省了1667hm2用地面積，農(nóng)村建設用地節(jié)約利用程度也得到了顯著提高。然而，我們在看到城市建設增減掛鉤政策實施過程中取得的成就同時，也應該看到其在實施過程中遇到的問題。

政策的異化

從目前各省增減掛鉤政策實施情況來看，一些地區(qū)的增減掛鉤政策偏離了原來優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，減少城鎮(zhèn)化建設矛盾的初衷。主要表現(xiàn)在：一是一些地區(qū)地方為了突出地方業(yè)績，在未征得農(nóng)民意愿的前提下擅自擴大增減掛鉤試點范圍，強拆或圈占超出增減掛鉤計劃范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地，使大量農(nóng)民被迫離開宅基地，搬進社區(qū)化小區(qū)；二是一些地區(qū)為獲得最大化土地級差收益，違背增減掛鉤規(guī)定跨縣使用征地指標，以此減少農(nóng)村建設用地，獲得掛鉤城市中心指標；三是一些地區(qū)為了使地理位置優(yōu)越且增值潛力較大的村莊城市化和實現(xiàn)最大化利益，將試點范圍迅速地擴大，從而擴大圈地范圍；四是一些地區(qū)為招商引資，將更多的心思放在免費劃撥土地和工廠上，而不將過多的心思放在土地整治、提高耕地質(zhì)量和優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)上。這些以犧牲農(nóng)民利益而進行的城鎮(zhèn)化建設，長期下去易給城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下隱患。

2.掛鉤資金緊缺

增減掛鉤政策實施過程中，掛鉤的前期資金籌措困難較大，主要表現(xiàn)在：一是置換過的建設用地轉(zhuǎn)換為工業(yè)項目后，政府需要承擔大部分資金，而這種項目收益較低，資金平衡度較差，易造成政府財政負擔；二是農(nóng)村居民點拆遷后需要大量的土地補償款和土地整理資金，這些資金投入后回籠期較長，如果資金短時間不到位，又可能出現(xiàn)建新不拆舊或項目停頓問題。因此，如何平衡政府預期收益、合理籌措、運用和利用掛鉤資金，已經(jīng)成為政府財政風險的關(guān)鍵性因素。

整理出來的耕地質(zhì)量較差

宅基地復墾過程中，要求耕地占用和補充之間必須達成數(shù)量和質(zhì)量的平衡。而增減掛鉤政策實施過程中，很多地方較為注重耕地數(shù)量的平衡，這在一定程度上實現(xiàn)了占一補一，但補充的耕地質(zhì)量卻無法達到被占用的耕地質(zhì)量，甚至使高質(zhì)量的耕地面積逐漸減少。

增減掛鉤政策和法律制度不完善

目前來看，我國在宅基地在國家層面上，還未形成單一且完善的法律法規(guī)，特別是宅基地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度等方面涉及的內(nèi)容較少，致使宅基地在管理等不到政策上的支持。即便在舊城改造方面，國家出臺了一些城鎮(zhèn)建設方面的文件，但因改造過程中涉及到的內(nèi)容較多，現(xiàn)有的政策不能更好的滿足實際需求。

三、解決城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施中問題的策略

1.建立健全農(nóng)民權(quán)益保護制度機制

在利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策對農(nóng)村用地進行整理時，也要尊重農(nóng)民，維護農(nóng)民的利益。

一是政策實施過程中，可以輔以人性化措施，根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件、民俗和居住習慣，設計出符合當?shù)靥厣覞M足當?shù)厝藗冃枨蟮慕ㄖ?。同時也要適當?shù)谋Ｗo當?shù)孛褡逦幕z產(chǎn)和特色建筑，使土地整理和文化達到和諧統(tǒng)一的目的。

二是要將復墾出來的土地優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設施和服務建設之中，并通過城鄉(xiāng)建設增減掛鉤政策對富余土地進行處理，將土地級差收入用于農(nóng)村建設之中。

三是要堅持以人為本，深入群眾，將群眾工作做實做細，簽訂好拆遷安置補償協(xié)議并收取樓房預付款。在項目實施過程中要充分尊重群眾意愿，自覺接受群眾監(jiān)督，做到公開、公平、公正。要嚴格依法辦事，堅決杜絕強拆強建、違規(guī)操作和損害群眾利益行為的發(fā)生。

四是要搞好服務設施配套。要站在群眾的角度“換位思考”，因村制宜，本著同步推進的原則，搞好水、電、暖、氣等基礎(chǔ)設施配套建設，建好養(yǎng)殖小區(qū)，解決群眾庭院養(yǎng)殖和農(nóng)機具存放等生產(chǎn)生活問題。

為了確保這些工作順利進行，相關(guān)部門還應該以農(nóng)民權(quán)益和意愿為依據(jù)，建立健全的農(nóng)民權(quán)益保護制度機制。

2. 整合資金，確保投入

資金作為城鄉(xiāng)建設土地增減掛鉤重要保障，其落實與否直接影響城鄉(xiāng)建設用地工作的順利進行。以往城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施過程中，主要政府投資為主，政府財力條件雖然好，可以最大限度的保證農(nóng)民利益，但是多數(shù)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有大量的流轉(zhuǎn)資金，這就需要通過多種融資方式整合資金，確保投入。

一是可以依托于地方企業(yè)投資，已確定的搬遷集中安置、建配套設施不需重新投資建設、耕地整理工程量較小、投資較少且項目區(qū)內(nèi)搬遷積極性較高對回遷補助金額要求較低的項目，選擇企業(yè)投資方式，以減少政府財政風險；

二是多元化投資，即企業(yè)、個人、地方政府和項目所在地村、社共同投資?？梢詫⒄沓鰜淼母貙嵭挟a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營出租，并依據(jù)項目實施前的約定以股金的方式進行拍賣取得的資金用于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，以分擔政府財政風險；

三，可以由縣級政府部門及相關(guān)事業(yè)單位以項目區(qū)耕地整理指標作為抵押，向金融機構(gòu)融資，以減輕政府負擔。

以莒南縣為例，土地增減掛鉤專線深入抓好增減掛鉤與危房改造、新農(nóng)村建設等工作緊密結(jié)合，促進縣直有關(guān)部門支農(nóng)資金整合。引導鼓勵村集體組織進行市場化運作，在籌集資金的基礎(chǔ)上，進一步完善配套設施，提升公共服務水平。同時，扎實推進民主決策，提高群眾的參與積極性，提高群眾自籌資金比重。這種做法在當?shù)厝〉昧撕艽蟮某晒?/p>

做好指標雙掛鉤工作

我國現(xiàn)有耕地與人口占有量嚴重不均衡，在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施過程中，既要重視耕地數(shù)量的平衡，也要重視耕地質(zhì)量的平衡。為了確保耕地質(zhì)量的平衡，首先，建立耕地質(zhì)量評價體系，對耕地質(zhì)量評價系統(tǒng)進行完善，以便更好的運用和評價耕地質(zhì)量，實現(xiàn)建設用地指標和復墾耕地數(shù)量和質(zhì)量的雙掛鉤；其次，限期內(nèi)整理復墾出來的耕地，要按時完成建設用地周轉(zhuǎn)指標的置換歸還。

4.完善掛鉤法律制度

因現(xiàn)在的掛鉤增減方面的法律法規(guī)較少，使得建設用地掛鉤政策實施過程中，出現(xiàn)問題后而找不到有效的依據(jù)，進而使相關(guān)工作無法順利開展，這就需要對增加掛鉤方面的法律法規(guī)進行完善。首先，要求農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地過程中，必須辦理審批手續(xù)和變更登記手續(xù)；其次，項目試點區(qū)相對集中的農(nóng)民住宅使用過程中，必須用農(nóng)用地行為依法辦理；再次，非農(nóng)民住宅建設用地要依法征收、出讓或劃撥。

總結(jié)：

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施，對城鎮(zhèn)建設土地緊張、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進新農(nóng)村建設有重要作用。在以后運行過程中，還需要對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關(guān)內(nèi)容作進一步研究以便使其更好的發(fā)揮作用。

參考文獻：

篇2

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指農(nóng)村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地（或農(nóng)用地）的農(nóng)村建設用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設、農(nóng)民居住區(qū)建設的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過農(nóng)村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)建新拆舊項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農(nóng)村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施及成效

近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數(shù)量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數(shù)量和質(zhì)量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，支持農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農(nóng)村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農(nóng)用地的壓力，又實現(xiàn)增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量的目的，其本質(zhì)是“占補平衡”的創(chuàng)新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產(chǎn)生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創(chuàng)新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質(zhì)量。

各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農(nóng)村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負責項目立項選址、規(guī)劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區(qū)驗收等。項目實施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負責拆舊區(qū)農(nóng)民安置和新建區(qū)工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優(yōu)惠政策，運用市場機制來引導企業(yè)參與項目實施，企業(yè)通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監(jiān)督、引導、協(xié)調(diào)和服務。農(nóng)村集體自主型運作，指新區(qū)建設和舊地復墾都由農(nóng)村集體組織依據(jù)政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農(nóng)村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環(huán)境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮(zhèn)化。主要是經(jīng)濟發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設和農(nóng)村建設統(tǒng)籌規(guī)劃，通過增減掛鉤政策將農(nóng)村居民點整理后，周轉(zhuǎn)出的指標全部用于城鎮(zhèn)建設，而原拆舊區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，農(nóng)村居民相應轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。第二，場?zhèn)擴展。實施范圍在小場鎮(zhèn)及周圍的農(nóng)村，主要做法就是引導場鎮(zhèn)附近農(nóng)民向場鎮(zhèn)集中，通過整理農(nóng)村居民點的建設用地指標，用于場鎮(zhèn)建設，壯大地方小城鎮(zhèn)規(guī)模，并引導農(nóng)村剩余勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規(guī)劃選址，加強基礎(chǔ)設施建設，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區(qū)和地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)，通過增減掛鉤將所有農(nóng)村居民點進行復耕，選擇地理條件較好的新區(qū)重新規(guī)劃建設，節(jié)約的用地指標用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。

1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發(fā)展中年度用地指標有嚴格的規(guī)定，導致各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設，既不占用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

2.推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長期來，我國大多數(shù)農(nóng)民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農(nóng)民自主建設為主，由于未經(jīng)過科學規(guī)劃指導，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，有效解決了耕地保護和節(jié)約用地“缺動力”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，有力促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.促進了集約節(jié)約用地。通過增減掛鉤，有效整合農(nóng)村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農(nóng)村建設用地進行整治，農(nóng)村居民點“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應和規(guī)模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節(jié)約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質(zhì)量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據(jù)全國已試驗的增減掛鉤試點調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調(diào)查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉(zhuǎn)移進城人口全面小康住房用地需求，并實現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、用地相對集中，我國農(nóng)村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。

4.撬動了農(nóng)村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現(xiàn)最嚴格的土地管理制度。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問題、運行管理問題、權(quán)益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設用地尚不能充分實現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權(quán)屬進行調(diào)整，對建設用地進行流轉(zhuǎn)，對耕地保護提出措施，對農(nóng)民權(quán)益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手，成為撬動農(nóng)村土地管理制度改革的一個“導火索”，對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等有重大促進和導向作用。

二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險

作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調(diào)查評估不夠，中期監(jiān)管不力，后期驗收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補平衡目標的風險。

1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施，要重視征求農(nóng)民集體和農(nóng)戶意見，對涉及權(quán)屬調(diào)整的集體土地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)進行摸底調(diào)查，編制《土地權(quán)屬調(diào)整初步方案》，并委托有資質(zhì)的專業(yè)評估機構(gòu)對建設用地整理項目進行技術(shù)審查，出具技術(shù)審查報告。要求加強監(jiān)管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區(qū)建設工作熱心，拆舊區(qū)復墾工作滯后，難以按規(guī)定時間歸還臺賬，導致被占良田已經(jīng)成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優(yōu)虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對較難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風險。三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進行一些“非農(nóng)化”的經(jīng)營牟取更大的經(jīng)濟效益。四是耕地“非糧化”風險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經(jīng)濟作物，而不是單純的生產(chǎn)經(jīng)濟效益相對較差的糧食。

2.補償標準不一和新村建設規(guī)劃缺少評估使農(nóng)民增收、農(nóng)村建設面臨風險。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉(zhuǎn)將城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，使城市資金通過一定的方式支持農(nóng)村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民。國家有關(guān)部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農(nóng)民不需花費太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統(tǒng)征地補償，據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%，造成農(nóng)民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設規(guī)劃評估不足，導致新建集中區(qū)在具體使用時，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農(nóng)民集中居住，但卻未考慮農(nóng)民飼養(yǎng)牲畜的習慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導致新區(qū)建成后農(nóng)民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區(qū)建成后，原有村落長久形成的歷史非物質(zhì)文化丟失或遭到破壞。

3.掛鉤項目與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接評估使農(nóng)村用地面臨結(jié)構(gòu)失衡風險。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識不強，是長期以來我國農(nóng)村發(fā)展和建設無序的癥結(jié)之一。開展農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農(nóng)村用地的質(zhì)量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學規(guī)劃為引導，嚴格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對農(nóng)用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結(jié)構(gòu)缺乏科學規(guī)范的引導和控制，使三類用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現(xiàn)促進社會主義新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。

4.置換土地質(zhì)量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質(zhì)量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產(chǎn)力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現(xiàn)象，補充耕地的質(zhì)量與被占用耕地的質(zhì)量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產(chǎn)量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴重影響國家糧食安全。

三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議

1.堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境建設和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

2.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動農(nóng)村建設用地優(yōu)化配置。明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系和權(quán)能，建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。全面開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，這是開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的基礎(chǔ)。要在技術(shù)方面對確權(quán)工作進行規(guī)范，堅持實測確權(quán)，在管理上加強指導和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護和糾紛調(diào)處機制。完善農(nóng)村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、處置機制。

3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農(nóng)民在土地非農(nóng)化和增減掛鉤過程產(chǎn)生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構(gòu)成要素，在補償標準方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產(chǎn)力、開發(fā)成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業(yè)、權(quán)威的評估機構(gòu)，科學估算土地價值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土地交易市場正常運行的依據(jù)。明確土地使用權(quán)交易各方的責任與義務，作為土地轉(zhuǎn)換之后續(xù)工作的考評與監(jiān)督依據(jù)。

4.建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制。在項目區(qū)掛鉤實施過程中，嚴格依據(jù)條件實行項目區(qū)招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。

實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，促進城鄉(xiāng)建設用地的雙向互動和協(xié)調(diào)運行，對緩解當前我國經(jīng)濟發(fā)展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農(nóng)民權(quán)益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

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參考文獻

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篇3

一、農(nóng)村“宅基地換房”現(xiàn)象的出現(xiàn)

最近幾年，隨著城市化的發(fā)展和新農(nóng)村建設的不斷推進，多個省市出現(xiàn)了“宅基地換房”現(xiàn)象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農(nóng)民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)的房屋并遷入小城鎮(zhèn)居住。騰出的宅基地進行復耕，節(jié)約下來的集體建設用地，經(jīng)過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權(quán)出讓的收益來安置農(nóng)民和彌補小城鎮(zhèn)建設的資金缺口。

基于《土地管理法》中關(guān)于集體建設用地和宅基地使用的限制性規(guī)定和“宅基地換房”中涉及到城鄉(xiāng)建設用地掛鉤流轉(zhuǎn)的問題，中央和地方相繼出臺了一些規(guī)定，對其中涉及的城鄉(xiāng)建設用地流轉(zhuǎn)進行了規(guī)范。

二、城鄉(xiāng)建設用地掛鉤流轉(zhuǎn)的法律與政策規(guī)定

（一）城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區(qū)試點。

國務院于2004年10月頒布了《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）。

1、《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》對農(nóng)村城鄉(xiāng)建設用地掛鉤流轉(zhuǎn)作出了原則性規(guī)定：要加強村鎮(zhèn)建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模。鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。農(nóng)村集體建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

2、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規(guī)定，所謂“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

3、《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉(xiāng)建設用地用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規(guī)定。

第一，關(guān)于掛鉤流轉(zhuǎn)試點的基本要求。要嚴格依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田、促進建設用地節(jié)約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規(guī)模進行控制和管理，通過下達一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標來進行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂疲⒃谝?guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標。

第二，關(guān)于掛鉤周轉(zhuǎn)指標和項目區(qū)的管理。掛鉤試點的規(guī)模按國家和?。▍^(qū)、市）下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標控制，掛鉤周轉(zhuǎn)指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉(zhuǎn)的指標由省級國土資源管理部門根據(jù)試點市、縣及項目區(qū)情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉(zhuǎn)指標下達試點?。▍^(qū)、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區(qū)分解下達到各試點市、縣。

第三，關(guān)于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經(jīng)國土資源部批準，未經(jīng)批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經(jīng)批準的試點省級國土資源部門，依據(jù)試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區(qū)實施規(guī)劃，并進行審查，建立項目區(qū)備選庫；根據(jù)項目區(qū)入庫情況，向國土資源部提出周轉(zhuǎn)指標申請。國土資源部在對項目區(qū)備選庫進行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態(tài)監(jiān)管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區(qū)試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區(qū)實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結(jié)果報部備案。

（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關(guān)注的地區(qū)，如天津、四川、浙江等地也制定了當?shù)氐年P(guān)于城鄉(xiāng)建設用地掛鉤流轉(zhuǎn)的操作細則。

1、天津市制定了《天津市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規(guī)[2009]2號），其中強調(diào)了：要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉(zhuǎn)指標安排建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實施進度，考核計劃目標，確保項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

2、四川省制定了《四川省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發(fā)[2008]68號），其中強調(diào)了項目區(qū)實施規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃并與城市建設規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和農(nóng)房建設規(guī)劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，實施監(jiān)督檢查，組織項目區(qū)驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區(qū)內(nèi)掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監(jiān)督，審查項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，組織項目區(qū)初驗等工作。試點縣（市、區(qū)）國土資源管理部門負責編制項目區(qū)。實施規(guī)劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區(qū)竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實做好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕121號）和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發(fā)〔2009〕37號），其中強調(diào)了組織實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復墾、后置換”的原則，將農(nóng)村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結(jié)余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據(jù)國土資源部下達的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標、各市、縣（市、區(qū)）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數(shù)量，編制各市、縣（市、區(qū)）年度城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農(nóng)村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經(jīng)省政府批準后，由市、縣（市、區(qū)）政府負責實施土地征收，并依照有關(guān)規(guī)定組織實施土地供應。

（三）2010年底，針對城鄉(xiāng)建設用地掛鉤流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，國務院和國土資源部對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點進行了規(guī)范。

國務院于2010年12月了《國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規(guī)范的問題作出了規(guī)定，強調(diào)不能片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標；在推進農(nóng)村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標；不能盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓和侵害農(nóng)民權(quán)益。

三、總結(jié)

筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)民的宅基地會越來越多的體現(xiàn)商品化的屬性，上述法律、法規(guī)和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農(nóng)民的宅基地納入整個建設用地的流轉(zhuǎn)也是未來建設用地市場發(fā)展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發(fā)現(xiàn)并處理好其中的土地規(guī)劃利用和農(nóng)民安置補償問題，在使作為生產(chǎn)要素的土地資源得到經(jīng)濟高效的利用同時又提升農(nóng)民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現(xiàn)社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）

參考文獻

[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。

篇4

1．城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設資金構(gòu)成

1.1資金構(gòu)成

我國城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設資金主要為財政補助和引導性投資，按其資金來源大致可分為6大類：財政稅收、行政收費、貸款債券、資源收益（如土地收益等）、企業(yè)融資和其他渠道。

1.2財政主導資金投入方向

政府部門及財政主導的城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施資金來源主要是財政稅收及行政收費渠道，其中包含有中央財政撥款和地方財政撥款。中央財政撥款主要以財政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椈鸬男问街С值胤浇ㄔO，主要投入方向為非經(jīng)營性建設項目和準經(jīng)營性建設項目，如污水處理、垃圾處理等；地方財政撥款一般作為中央財政撥款的配套資金和城鄉(xiāng)建設重點領(lǐng)域的專項財政劃撥，如在規(guī)劃編制、重點小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設、重點村莊整治等領(lǐng)域的專項補助，風景名勝區(qū)基礎(chǔ)設施和部分城鎮(zhèn)道路建設過程中的貸款貼息補助等。燃氣工程等經(jīng)營性建設項目主要由社會資金投資建設。

2．貴州省城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設資金基本情況

2.1“十二五”期間貴州省城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域投資基本情況

“十一五”期間，貴州省城市（縣城）市政公用設施固定資產(chǎn)投資超過300億元（2006--2009年投資235.6億元），拓展城市建成區(qū)面積138.48平方公里，新增城鎮(zhèn)人口103.5萬人，基本保障了城市發(fā)展的資金需求。

同期貴州省省級建設部門專項資金以貼息、補助等方式累計投入18.29億元，引導和帶動了一大批社會資金的投入，對城鄉(xiāng)發(fā)展的貢獻較明顯。除污水處理廠和垃圾填埋場外，專項資金還重點投向資源特色突出、建設條件較好的小城鎮(zhèn)和縣城。

2.2存在的主要問題分析

受地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展條件制約，貴州省設市城市建設欠賬較多，導致基礎(chǔ)設施水平嚴重滯后于周邊省區(qū)。省級建設部門專項資金對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施的投入，作為建設城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施的政策杠桿和經(jīng)濟杠桿，因投入數(shù)量太小，不能滿足城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設的巨大需求。

貴州省與周邊省區(qū)設市城市主要基礎(chǔ)設施指標比較表

貴州 云南 廣西 湖南 重慶

人均城市道路面積

（平方米） 6.29 10.00 13.98 12.59 9.78

污水處理率（%） 56.21 85.34 73.44 59.20 88.36

建成區(qū)排水管道密度（公里/平方公里） 6.81 6.07 6.42 6.31 8.49

人均公園綠地面積

（平方米） 6.13 8.89 9.60 8.47 11.25

建成區(qū)綠化覆蓋率（%） 27.44 36.29 33.69 36.59 38.48

注：來源于《2009貴州建設統(tǒng)計手冊》資料。

“十一五”期間是貴州省城鄉(xiāng)建設快速發(fā)展的時期，雖有較大數(shù)量的資金投入，但其空間分布以特大城市、大城市為主體，眾多的中小城市、縣城及建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)所在地的投入較少，投資空間與城鎮(zhèn)化吸納空間的錯位，較大地影響了貴州省城鎮(zhèn)化水平的提高。

3、加大省級財政對城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域投入的必要性

3.1加強城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設是促進城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的必然選擇

城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施是城鎮(zhèn)化的依托和載體，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，最重要的任務之一就是要加強基礎(chǔ)設施建設，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力。貴州省受地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，城鎮(zhèn)建設用地條件較差、資金投入欠賬較多，基礎(chǔ)設施滯后，嚴重制約了城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的能力有限，阻礙了貴州省城鎮(zhèn)化的進程。“十二五”期間，只有通過加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設，完善城鎮(zhèn)的綜合服務功能，改善城鎮(zhèn)的投資環(huán)境和生活環(huán)境，提高城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)和人口的承載能力，才能真正實現(xiàn)貴州省城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展。

3.2加大省級財政對城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域投入是拉動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設的必要手段

省級財政對城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域投入的作用為在爭取中央財政扶持和引導地方配套投入的同時，發(fā)揮資金的杠桿作用，拉動社會資金投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設，啟動城鎮(zhèn)開發(fā)進程，為城鎮(zhèn)資源收益的產(chǎn)生和滾動發(fā)展創(chuàng)造條件。

以茅臺鎮(zhèn)環(huán)境整治建設工程為例，項目初步概算需要資金約50億元，在省人民政府投入1億元的同時，省級財政通過住建廳以貸款貼息的形式投入3000萬元，實現(xiàn)貸款融資4.0億元，取得受信貸款7.0億元，拉動企業(yè)投資意向9.3億元，目前已經(jīng)完成投資約5.73億元，在完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施，改善人居環(huán)境的同時，城市土地價格得到合理提升，城鎮(zhèn)資源收益得到有效保障。

此外，省級財政資金的投入對保障城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，引導城鄉(xiāng)建設健康發(fā)展；保障較落后地區(qū)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設資金投入水平也具有重要的意義。

3.3 是完善城市污水、垃圾處理設施建設的客觀需要

近年來，貴州省城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施建設在國家和省委省政府的高度重視下，在各地政府及部門的努力下，取得了一定成效，但是，由于歷史欠賬多等原因，貴州省城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施建設仍然十分滯后。一是“十一五”污水處理規(guī)模系按2010年規(guī)模設計，二期污水處理廠建設需在“十二五”起動?！笆晃濉逼陂g縣城以上城鎮(zhèn)建成了污水處理廠，但是配套管網(wǎng)尚不完善，收集率不高，COD減排不理想，配套管網(wǎng)后續(xù)建設資金缺口較大。二是垃圾處理設施資金到位率低。根據(jù)估算，“十二五”期間城市污水處理及再生利用設施需投資約87.0億元，城市垃圾處理設施需投資24.6億元，兩項總計111.6億元?！笆濉逼陂g應繼續(xù)設立城市污水、垃圾處理設施專項補助資金。

3.4是引導城市路網(wǎng)建設，啟動城市土地開發(fā)的客觀需要

2009年貴州省設市城市人均城市道路面積為6.29平方米/人，縣城人均城市道路面積為5.73平方米/人，遠低于全國平均水平，與周邊省市也有較大差距。根據(jù)黔黨發(fā)（2010）7號文件要求，到2015年人均城市道路面積達到8平方米/人。根據(jù)估算，“十二五”期間城市路網(wǎng)建設需要投資355.2億元，資金需求巨大，完全靠財政投入是不現(xiàn)實的，通過適度加大省級財政投入、建立城市路網(wǎng)建設貸款貼息補助專項資金可以帶動社會投資并通過土地出讓產(chǎn)生收益，帶動城市建設滾動發(fā)展。

在貴州省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施相對落后，城鄉(xiāng)建設欠賬較多，城鎮(zhèn)特別是小城鎮(zhèn)建設融資能力有限的情況下，為推動“十二五”城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，應擴增貴州省省級財政對城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域的投入引導力度。

4省級財政對城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域投入資金的策略

4.1穩(wěn)定和擴大基礎(chǔ)設施建設資金投入

貴州省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施條件較差，為實現(xiàn)“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展目標需要投入的基礎(chǔ)設施建設資金巨大。同時貴州省經(jīng)濟發(fā)展水平不高，財政直接投入的建設資金不可能太大。應把握好需求和可能的關(guān)系，在穩(wěn)定現(xiàn)有投資渠道和財政補助框架的同時，應積極創(chuàng)新投融資機制，擴大投資渠道，按需要增加專項資金的總量，最大限度地發(fā)揮省級財政專項資金對配套中央財政收入、帶動地方財政投入和拉動社會資金投入的作用。

4.2 嚴格控制省級財政資金重點投入的領(lǐng)域和區(qū)域

省級財政用于城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域的資金應嚴格控制投入的領(lǐng)域和區(qū)域。投入領(lǐng)域以政府主導并需要財政資金引導的基礎(chǔ)設施項目為主，并按專項資金構(gòu)成分項控制。投入?yún)^(qū)域以“十二五”期間重點發(fā)展并需要財政資金引導的城鎮(zhèn)為主，包括位于黔中城鎮(zhèn)群和重要交通干線（清鎮(zhèn)―勝境關(guān)、貴陽――遵義、貴陽――安順、貴陽――凱里、貴陽――都勻、貴陽――畢節(jié)、貴陽――廣州高速公路和快速鐵路等）沿線的城鎮(zhèn)，對建設旅游大省有極大促進作用的風景名勝區(qū)和旅游目的地城鎮(zhèn)。

篇5

構(gòu)建和發(fā)展創(chuàng)意城市是實現(xiàn)城市功能轉(zhuǎn)型、改善城市環(huán)境、增加城市文化含量、提升城市形象的有效途徑。

1、為城市的可持續(xù)發(fā)展提供動力。發(fā)展創(chuàng)意城市的核心資源是創(chuàng)意。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的興起與迅速發(fā)展，既為城市經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了新的動力，也給知識經(jīng)濟時代的城市功能轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了契機。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計表明，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)1美元的產(chǎn)值可以帶動國民經(jīng)濟4000美元的產(chǎn)出，對GDP增長有極大的貢獻作用。對于一些自然資源并不豐富的城市來說，尤其是對于那些已經(jīng)出現(xiàn)能源緊缺與環(huán)境污染問題的城市，通過大力發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，建立節(jié)約型社會、提高城市綜合競爭力無疑是個明智的選擇。

2、改善城市環(huán)境。根據(jù)美國著名學者Florida教授的研究，人力資本是最重要的生產(chǎn)要素之一，但是人力資本中那些敢于創(chuàng)新、富有創(chuàng)造力的人群才是創(chuàng)造的主體，對城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起著決定作用，而這群不同于工人階層與服務階層的群體就是“創(chuàng)意階層”。創(chuàng)意階層在職業(yè)的區(qū)位選擇或居住空間選擇時，對于舒適優(yōu)雅的人居環(huán)境具有強烈的傾向性，也就是說，一個城市的硬件設施配置齊全，生活環(huán)境越舒適便利，越能吸引創(chuàng)意階層。而企業(yè)為了能得到這些受過高等教育的勞動力，也會跟隨著創(chuàng)意階層來到這些城市。當一定規(guī)模和數(shù)量企業(yè)聚集起來形成產(chǎn)業(yè)集群后，就會產(chǎn)生“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有深厚的文化基礎(chǔ)，所以在發(fā)展過程中不需要城市的大拆大建，而是利用具有本土特色的創(chuàng)意資源，營造創(chuàng)造性、個性化的城市環(huán)境，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與城市歷史文脈的結(jié)合，不僅使城市的歷史文化遺產(chǎn)得以保護，而且創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的建設運營，能極大地改善城市基礎(chǔ)設施。因此把創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)融入到城市規(guī)劃當中，可以加強創(chuàng)新氛圍，改善當?shù)丨h(huán)境，提升社會滿意度，增強民生幸福指數(shù)。

3、增加城市文化含量。城市文化是城市發(fā)展的動力、創(chuàng)造力的基礎(chǔ)，城市的持續(xù)發(fā)展與城市文化有著非常密切的關(guān)系，城市文化的發(fā)展可以增加城市持續(xù)發(fā)展的各種社會、經(jīng)濟以及文化價值，同時有利于降低可持續(xù)發(fā)展的成本。利用城市文化資源，尤其是特色文化，樹立城市品牌，不僅可以吸引更多的游客，發(fā)展城市的旅游業(yè)，促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，更重要的是可以大大提高城市的知名度和影響力，增強城市的綜合競爭力。創(chuàng)意城市強調(diào)的就是以文化創(chuàng)意推動經(jīng)濟發(fā)展。創(chuàng)意經(jīng)濟造就的品牌，不僅能集中體現(xiàn)創(chuàng)意主題的文化見識、文化自覺、文化自信、文化想象力，而且這種品牌更適合創(chuàng)造人們生存發(fā)展的良好文化生態(tài)環(huán)境，滿足人們對于物質(zhì)文化的追求。

4、提升城市形象。進入21世紀，隨著城市間競爭的加劇，城市形象競爭已成為世界范圍內(nèi)城市品牌競爭的重要方面和手段。城市形象對城市的可持續(xù)發(fā)展有巨大的促進作用。良好的城市形象，能夠迅速提高城市的知名度、美譽度，改善投資環(huán)境，吸引外部資源和資金的流入；良好的城市形象能夠增強市民的責任感，提高市民的道德素質(zhì)和個人修養(yǎng)，能夠創(chuàng)造和諧的人居環(huán)境，放大城市的價值，提升城市品牌競爭力。城市形象要獲得公眾的認知和認同，城市必須要塑造獨特的個性，反映出區(qū)別于其他城市的特質(zhì)。每個城市都有自己的比較優(yōu)勢，這種比較優(yōu)勢既可以是勞動力、資本和資源等生產(chǎn)要素，也可以是自然環(huán)境等享賦。通過文化創(chuàng)意，對這些要素可以起到去劣存精、精致強化等作用，使其競爭優(yōu)勢更加突出。

二、建設創(chuàng)意城市的對策分析

1、從城市自身情況出發(fā)，進行科學的品牌定位?；羝账垢鶕?jù)歷史發(fā)展進程，總結(jié)出四種類型的創(chuàng)意城市：技術(shù)創(chuàng)新型城市；文化智力型城市；文化技術(shù)型城市；技術(shù)組織型城市。技術(shù)創(chuàng)新型城市，多為新技術(shù)得到發(fā)展或者甚至技術(shù)革命的發(fā)源地。一般是由一些創(chuàng)新精神的企業(yè)家，即所謂的“新人”，通過創(chuàng)造既相互合作又專門化分工并具有創(chuàng)新氛圍的城市環(huán)境而引發(fā)城市的繁盛。文化智力型城市，與技術(shù)創(chuàng)新型城市相反，這類城市偏重于“軟”條件，例如文學和表演藝術(shù)，通常都是出現(xiàn)在現(xiàn)存的保守勢力和一小群具有創(chuàng)新思維的激進份子相互對峙的緊張時期。主張改革的藝術(shù)家、哲學家、知識份子的創(chuàng)造性活動引起了文化藝術(shù)上的創(chuàng)新革命，隨后形成了吸引外來者的連鎖反應。文化技術(shù)型城市，這類創(chuàng)意城市兼有以上兩類城市的特點，技術(shù)與文化攜手并進，形成所謂“文化產(chǎn)業(yè)”將互聯(lián)網(wǎng)、多媒體技術(shù)與文化密切地結(jié)合在一起，文化技術(shù)型城市將會有一個黃金般美好的未來。技術(shù)組織型城市，是在政府主導下與當?shù)厣虡I(yè)團體公私合作推動創(chuàng)意行為的開展。人口大規(guī)模聚居給城市生活帶來了種種問題，比如城市生活用水的供給，基礎(chǔ)設施、交通和住房的需求等。這些問題的原創(chuàng)性的解決方案造就了技術(shù)組織型的創(chuàng)意城市。

一個城市的定位要根據(jù)自身條件、周邊環(huán)境、發(fā)展需求等因素，確定自身發(fā)展的目標、路徑以及品牌個性。一般來說，城市的定位首先要考慮自己未來的發(fā)展方向和目標是什么，其次要考慮社會公眾對定位的認同度如何，最后要考慮自己的優(yōu)勢在哪里。

2、促進創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，完善城市產(chǎn)業(yè)價值鏈。建設創(chuàng)意城市，提升城市競爭力，內(nèi)在要求就是促進創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，完善城市產(chǎn)業(yè)價值鏈。我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步較晚，現(xiàn)在還沒有形成完整的知識體系，企業(yè)之間存在著相互封閉現(xiàn)象，缺乏有效的交流和互動。政府應該發(fā)揮橋梁紐帶作用，為市場健康發(fā)展提供必要的引導和服務，盡快改變資源分散的狀況，以重點園區(qū)為中心，發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)價值鏈。一方面做好創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃。不僅在招商引資時就注重引進企業(yè)、單位的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，注重產(chǎn)業(yè)鏈的建設和完善，還要完善園區(qū)周邊的醫(yī)療設施、教育文化、娛樂休閑等服務配套設施，以便給創(chuàng)意階層提供舒適、便利的創(chuàng)意環(huán)境。另一方面為園區(qū)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供非營利性的公共服務平臺，改善創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，推動園區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的互動，挖掘創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的集群效應和競爭優(yōu)勢。

3、升級城市軟件。城市要吸引創(chuàng)意階層就必須為其提供能夠發(fā)揮創(chuàng)造力和想象力的環(huán)境，創(chuàng)意環(huán)境應該由硬件設施和軟件設施共同組成。

（1）良好的城市環(huán)境和寬容的社會氛圍。首先，創(chuàng)意城市要有良好的生態(tài)環(huán)境。因此，各地方政府應加大環(huán)境設施投入，比如說要有整潔、干凈的城市面貌、一定比例的城市綠化面積、一定數(shù)量的標志性建筑和富有地方特色的建筑等等。還要有完善的基礎(chǔ)設施和便利的交通通訊設施，以便為創(chuàng)意人才提供舒適、安全、便利的居住空間。其次，創(chuàng)意城市要有良好的人文環(huán)境，在城市擁有豐富的大學、研究所、劇院等文化設施的環(huán)境中，不僅是藝術(shù)家與科學工作者需要開展創(chuàng)意活動，一般的民眾也應該有能夠享受藝術(shù)文化的充裕收入和自由時間，通過提升城市整體的文化修養(yǎng)水平，達到提高城市開放競爭力的目的。另外，創(chuàng)意城市需要寬容的社會氛圍。多元文化的并存是創(chuàng)意城市得以發(fā)展的不可或缺的積極因素，創(chuàng)意階層在寬容的社會氛圍下，不應該只是停留在多元文化的相互理解，而是人與人之間互動頻繁，建立超越工作范圍的聯(lián)系，激發(fā)多元文化相互理解、共享信息、交流、整合，從而鼓勵民眾改變原有的思維方式，創(chuàng)造性地思考，促使創(chuàng)意源源不斷地產(chǎn)生。

（2）加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度。創(chuàng)意城市的核心競爭力主要表現(xiàn)為對智力資源和智慧成果的培育、配置、調(diào)控能力，表現(xiàn)為對知識產(chǎn)權(quán)的擁有和運用能力。但是，我國的各種產(chǎn)權(quán)制度還不完善。首先，完善符合國際通行規(guī)則的法律法規(guī)和政策體系。我國現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)保護主要依靠的是商標法、專利法、著作權(quán)法等，缺乏針對創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的專門法，要激勵創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的積極性，有必要盡快制定和修訂有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，將知識產(chǎn)權(quán)保護的范圍擴大到電子游戲、動漫等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。而且，在制度和規(guī)則的制定和修訂過程中，要參照國際通行規(guī)則，以便與國內(nèi)外創(chuàng)意城市交流與合作。其次，加強政府與社會力量的互動。創(chuàng)意城市的政府要考慮到創(chuàng)意企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的作用，積極引導社會多方力量參與到知識產(chǎn)權(quán)保護的活動中，提高行業(yè)監(jiān)督力度，建立健全全社會化的服務體系，提高創(chuàng)意成果商品化、產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)化率。再次，增強社會公眾的知識產(chǎn)權(quán)保護意識。普及知識產(chǎn)權(quán)法律知識，嚴厲打擊盜版、假冒和剽竊等侵犯知識產(chǎn)權(quán)的違法犯罪活動。提高創(chuàng)意企業(yè)和個人的知識產(chǎn)權(quán)自我保護意識和能力，對創(chuàng)意成果及時進行保護。

（3）重視人才培養(yǎng)和儲備。在建設創(chuàng)意城市的過程中，綜合素質(zhì)較高的文化創(chuàng)意人才是關(guān)鍵所在。有關(guān)的統(tǒng)計資料顯示，紐約創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人才占就業(yè)人口總數(shù)的12%，倫敦為14%，東京為15%，而上海不到1%。針對目前創(chuàng)意人才結(jié)構(gòu)性匱乏問題，一是考慮人才引進戰(zhàn)略。我國的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步較晚，為了高效快捷地學習借鑒國外先進的技術(shù)管理經(jīng)驗，可以構(gòu)建比較完善的創(chuàng)意人才引進機制，通過資金扶持、政策優(yōu)惠等措施吸引海外從事創(chuàng)意職業(yè)的優(yōu)秀人才來華工作。二是依托發(fā)達的教育體系，與相關(guān)高校和研究機構(gòu)合作，注意產(chǎn)、學、研的緊密結(jié)合，通過在相關(guān)高等院校設立相關(guān)專業(yè)等方式，將學生的培養(yǎng)與就業(yè)聯(lián)系起來，既能大力培養(yǎng)具有高度敏感性和創(chuàng)新能力的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)設計、策劃和制作人才，又能滿足畢業(yè)生的就業(yè)需求，同時，要注重推進現(xiàn)有人才走出去，打破傳統(tǒng)的培養(yǎng)模式，加強與外界的交流和合作，著力培養(yǎng)具有國際視野的創(chuàng)意人才。三是重視科技教育和職業(yè)技術(shù)培訓，提高全民族的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力。失業(yè)者二次就業(yè)的問題是所有資源枯竭城市和地區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中都不可能回避的問題。創(chuàng)意城市在發(fā)展的過程中，不僅要注意引進高端人才，做好后備人才管理，而且要重視儲備人才的升級轉(zhuǎn)型，不僅要對待業(yè)者進行必要的職業(yè)教育和技術(shù)培訓，而且要做好創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)企業(yè)員工隊伍的培訓工作，提高全民族的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，樹立終身學習的理念，使人才結(jié)構(gòu)能更好地適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動。

4、擴大投融資渠道，加大資金投入。融資困難是困擾我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題之一。為改變我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中遇到的投資主體相對單一、投融資渠道不暢等問題，這可以從幾方面來實行：第一，建立多種形式的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。比如設立由政府或行業(yè)協(xié)會主導的專項資金，通過貸款貼息、項目補貼、補充資本金等方式，專門為那些具有獨立知識產(chǎn)權(quán)有良好發(fā)展前景的企業(yè)，特別是中小企業(yè)提供資金扶持。第二，鼓勵金融保險行業(yè)加大對創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)支持力度，比如說確立針對知識產(chǎn)權(quán)和品牌價值等無形資產(chǎn)的評估體系及信用評估標準。第三，降低市場準入門檻，鼓勵和放寬社會資金進入創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。由政府制定相關(guān)的引導基金資助資格和限制、扶持條款，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和方向，通過優(yōu)惠政策鼓勵相關(guān)機構(gòu)重點資助和扶持，有步驟、有重點地引導相關(guān)產(chǎn)業(yè)不斷完善和發(fā)展。

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篇6

問題的提出

城市是人類經(jīng)濟社會活動最集中、最頻繁的區(qū)域，是引領(lǐng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的載體。伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化已成為當今世界發(fā)展的基本特征和重要趨勢。在勢不可擋的城市化進程和經(jīng)濟迅猛發(fā)展的共同作用下，促使城市經(jīng)濟社會發(fā)展面臨資源、環(huán)境、人口等各種壓力和考驗，特別是日益增長的城市能源消耗和超量的溫室氣體排放，使城市的能源安全利用日趨緊張并引起氣候異常變化，導致城市生態(tài)面臨的負荷日益增加，阻礙了城市經(jīng)濟社會的持續(xù)、健康、和諧發(fā)展。因此，各國政府和學者針對日益嚴峻的生態(tài)變化，著手進行認真總結(jié)和評估城市經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)有模式，認為在城市化、工業(yè)化的新的發(fā)展階段外延增長式的城市發(fā)展模式是與維護城市生態(tài)平衡背道而馳的，必須進行城市發(fā)展模式的變革來有效應對因碳基能源大量消耗而產(chǎn)生的CO2排放量急速增加、全球氣候變暖問題。為此，作為一種新的發(fā)展模式和價值理念，“低碳城市”概念及發(fā)展路徑選擇開始成為促使城市碳排放外部性內(nèi)在化的有效手段。

各國政府和學術(shù)界對低碳城市的研究和實踐來源于低碳經(jīng)濟。自2003 年英國提出“低碳經(jīng)濟”后，很多國家和城市開始將低碳概念融入經(jīng)濟社會發(fā)展中，為緩解城市“高碳鎖定”現(xiàn)象發(fā)揮不可替代的作用。特別是“哥本哈根世界氣候大會”的召開和相關(guān)協(xié)議頒布，進一步推動了越來越多的國家和城市的決策者、管理者積極踐行低碳城市發(fā)展模式。低碳城市是在低碳經(jīng)濟的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的新模式，是在城市經(jīng)濟社會發(fā)展中憑借技術(shù)革新和多元化激勵機制，以碳捕獲、碳蓄積、碳封存等手段降低生態(tài)系統(tǒng)中的碳通量，讓城市經(jīng)濟社會發(fā)展對城市生態(tài)系統(tǒng)中碳循環(huán)的影響最小化，盡最大限度地實現(xiàn)能源消耗總量和強度的雙控目標，從而達到控制溫室氣體排放的目的。因此，低碳城市成為城市政府為協(xié)調(diào)城市化、工業(yè)化與低碳化、生態(tài)化之間關(guān)系的戰(zhàn)略選擇，是加快城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、應對氣候變化、推進城市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效手段。

低碳城市建設的邏輯程式梳理

低碳城市建設需要遵循邏輯思維的基本運行程序即邏輯程式，也就是說低碳城市建設運行各要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系需要有一個順暢的邏輯銜接。一個邏輯關(guān)系清晰以及簡潔、優(yōu)化的端到端的運行管理工作流程是保障和實現(xiàn)低碳城市建設目標的必要條件。為提高低碳城市建設工作的效率和效益，既要弄清和理順、規(guī)范運行流程全生命周期各階段之間的關(guān)系（見圖1），又要明確各階段所承載的基本使命和功能。

（一）低碳城市建設內(nèi)在需求和目標確立

伴隨城市人口迅速增長和工業(yè)高速發(fā)展，城市經(jīng)濟社會發(fā)展對各種碳基能源的消耗量不斷增加，致使大量的工業(yè)廢棄物排放入環(huán)境中，超過城市生態(tài)系統(tǒng)的吸收和自我凈化能力，使城市生態(tài)系統(tǒng)失去平衡，特別是CO2等含碳物質(zhì)的排放，引發(fā)了一系列生態(tài)危機問題。從世界范圍來看，高碳已成為全球社會面臨的共同問題。因此，如何有效降低碳排放，從而避免生態(tài)災害、維護生態(tài)安全已成為現(xiàn)代城市共同的內(nèi)在需求。這種對良好生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在需求既是城市人民的一項重要福利和權(quán)利，也是低碳城市建設的基本依據(jù)。事實上，生態(tài)需求既包括人類對生態(tài)系統(tǒng)中生態(tài)產(chǎn)品的需求，又包括體驗和享受生態(tài)產(chǎn)品而產(chǎn)生的愉悅等精神性生態(tài)滿足的需求（蔡聰裕等，2011）。為此，在低碳城市建設時首先需要結(jié)合政府的工作規(guī)劃以及參照國際低碳城市建設經(jīng)驗，將這種良好生態(tài)需求量化為城市低碳發(fā)展的具體目標值。低碳城市建設是一項系統(tǒng)工程，其目標值涉及經(jīng)濟、社會、能源、技術(shù)、環(huán)境等諸多方面，這些目標值的實現(xiàn)將有利于緩解生態(tài)需求和生態(tài)供給之間不平衡狀態(tài)，進而不斷提升城市生態(tài)產(chǎn)品的質(zhì)量和服務能力。

（二）低碳城市建設規(guī)劃制定

低碳城市規(guī)劃是將低碳城市建設的需求、目標轉(zhuǎn)化為具體形式的重要環(huán)節(jié)。低碳城市規(guī)劃就是在城市規(guī)劃建設中，以低碳經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟、城市規(guī)劃學等多學科的理論為指導，將低碳理念作為核心要素貫穿于城市建設發(fā)展的全過程，以最大限度維持城市發(fā)展的碳氧平衡為基點繪制出發(fā)展低碳城市的藍圖，并通過設置多元有效的科學途徑和多維度的保障支撐體系，引導城市建設實現(xiàn)低碳排放、高碳吸收兩大目標。低碳城市建設規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和針對性。低碳城市建設規(guī)劃是一項牽涉面廣、線長、點多并需要多部門密切協(xié)作的復合型系統(tǒng)工程。

因此，低碳城市建設規(guī)劃首先需要以系統(tǒng)觀來考察規(guī)劃要素，按照城市低碳排放指標制定總體的節(jié)能減排任務和經(jīng)濟社會發(fā)展目標，從城市空間布局、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源利用、交通組織、城市建筑與各種基礎(chǔ)設施、自然生態(tài)格局等方面入手（黃平利等，2011），科學引導激勵和發(fā)揮政府、社會、企業(yè)、個人等行為主體在協(xié)同治理中的功能，以規(guī)劃城市的現(xiàn)有條件為基礎(chǔ)制定個性化的尋求城市低碳發(fā)展的策略；其次需要構(gòu)建一個長效的監(jiān)督保障機制，要通過低碳環(huán)境監(jiān)測機制、低碳發(fā)展的市場機制、輿論引導機制等，為推動低碳城市建設規(guī)劃得到有效執(zhí)行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（三）低碳城市建設運行執(zhí)行與監(jiān)控

建立起科學有序的低碳城市建設運行管理與監(jiān)控機制是實現(xiàn)低碳城市建設規(guī)劃的基準點。首先，需要構(gòu)建一套規(guī)范的體系、組織、文化或技術(shù)操作方法來推進低碳城市建設規(guī)劃的決策、措施得到有效執(zhí)行。持久的執(zhí)行力離不開規(guī)范、合理的制度來保障。堅持制度化管理、標準化作業(yè)，不斷增強將規(guī)劃目標轉(zhuǎn)化于現(xiàn)實的能力是低碳城市建設戰(zhàn)略規(guī)劃目標得以實現(xiàn)的基石。當然，低碳城市建設運行執(zhí)行力是各方力量協(xié)同配合的綜合體現(xiàn)，其整體執(zhí)行效果的發(fā)揮會受管理體制、執(zhí)行主體、觀念、激勵機制等很多內(nèi)外環(huán)境因子的影響。因此，規(guī)范、控制、整合這些影響因素，從而在低碳城市建設運行中理順關(guān)系、明確責任體系、形成相互支持、協(xié)調(diào)順暢的工作氛圍，為確保有效執(zhí)行規(guī)劃措施提供堅實支撐。其次，在低碳城市建設運行過程中始終離不開對運行執(zhí)行過程各環(huán)節(jié)的監(jiān)控，從而確保低碳城市建設進度和質(zhì)量。在監(jiān)控中，要善于收集低碳城市建設運行執(zhí)行中的關(guān)鍵信息，對各個要素的運行、配合、連接效能進行調(diào)查、分析、建議和評價，將實際績效與事先確定的績效標準進行比較，確定差距并采取有效措施予以彌補。由于環(huán)境變化、認識偏差、能力有限性等主客觀因素的影響，低碳城市建設運行執(zhí)行中出現(xiàn)偏差在所難免。但是，可通過早發(fā)現(xiàn)、早控制，并堅持質(zhì)量第一原則，使整體低碳城市建設過程處于受控狀態(tài)。

（四）低碳城市建設效果評估與反饋

效果評估與反饋是低碳城市建設系統(tǒng)中的一個關(guān)鍵步驟。通過對低碳城市規(guī)劃執(zhí)行的持續(xù)績效進行全面評估和反饋，有助于及時監(jiān)測和全面掌握低碳城市建設績效管理水平和進展效果，這對于選擇正確的低碳城市多元化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、探索有效的維持城市生態(tài)平衡的方法意義重大。低碳城市建設效果評估是一項難度較大的系統(tǒng)工程。國內(nèi)外許多城市對于其評估的模式和方法都在積極探索實踐之中。歐洲環(huán)境局（EEA）于1999年開發(fā)了DPSIR模型。該模型對評估城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展方面具有較好的應用價值。連玉明（2012）提出從經(jīng)濟發(fā)展、資源承載、社會進步、生活質(zhì)量、環(huán)境保護等五大方面構(gòu)建一套中國低碳城市發(fā)展水平評價指標體系，并進行實證分析。低碳城市建設評估必須立足于從減碳和固碳兩個角度作為評價的重要基點，特別是在指標選擇上既要注重碳排放和碳產(chǎn)生的指標以及對碳排放和碳產(chǎn)生起重要影響的因素指標，還要注重對有利于固碳、捕碳、減碳的指標及其關(guān)鍵的因子選擇。另外，反饋也是貫穿于低碳城市建設的全過程。沒有反饋，將會消弱實現(xiàn)低碳城市建設目標的效果。反饋是推動低碳城市建設成效持續(xù)改進的內(nèi)在動力，在具體運用時需要采取恰當?shù)姆绞?、方法與技巧。

低碳城市建設的核心功能透視

（一）低碳城市建設是我國建設生態(tài)文明的重要載體

黨的十報告中再次明確提出“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式等途徑來大力推進生態(tài)文明建設”。生態(tài)文明是與工業(yè)文明時代不注重保護環(huán)境以及對大自然資源進行掠奪性開發(fā)背道而馳的。生態(tài)文明的核心內(nèi)容強調(diào)建立和諧的人與自然的共生關(guān)系。生態(tài)文明是一種綠色文明。低碳城市建設所堅持的“尊重、順應、保護”生態(tài)的理念與生態(tài)文明的價值目標一脈相承。低碳化發(fā)展符合并順應了生態(tài)文明的發(fā)展范式，是生態(tài)文明的基本訴求之一。低碳城市建設的基礎(chǔ)架構(gòu)是在城市經(jīng)濟社會發(fā)展中最大限度地節(jié)約能源資源、降低碳排放，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活發(fā)展方式，將對生態(tài)環(huán)境造成的不利影響最小化，從而推動城市生態(tài)質(zhì)量不斷改善，這充分反映了生態(tài)文明價值建構(gòu)的理論訴求和實踐向度。因此，生態(tài)文明建設離不開通過低碳城市建設來實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展目標。低碳城市建設成為推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要手段。低碳城市建設成果對生態(tài)文明建設具有非常重要功能，并且是將生態(tài)文明建設不斷向縱深推進的有力武器。

（二）低碳城市建設是我國城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

隨著城市化、工業(yè)化進程的快速推進，城市規(guī)模急劇擴張，導致城市生態(tài)環(huán)境的負荷日益加重，城市社會的發(fā)展也越來越受到資源環(huán)境承載能力的硬性約束，城市進一步發(fā)展的空間受限且缺乏后勁。在這一背景下如何不斷增強城市生態(tài)環(huán)境效益和容量成為一個重要的亟待解決的命題。此時，以“低能耗、低排放、低污染”為重要特征的低碳城市建設成為推動城市持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇。在低碳城市建設過程中，以經(jīng)濟發(fā)展方式向低碳的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移為契機，通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新引領(lǐng)實現(xiàn)“碳解鎖”，逐步降低資源能源消耗和減少碳排放，日益擺脫對碳基能源形成的路徑依賴，為保護和優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境提供堅強的保障。資源環(huán)境持續(xù)承載能力的保障是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，因此，以城市生態(tài)化理念為指導、以節(jié)約資源能源、保護城市生態(tài)環(huán)境為目標的低碳城市建設成為推進城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。低碳城市建設與我國倡導的構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會具有共同的精神實質(zhì)，是增強城市持續(xù)競爭能力的方法和手段。低碳城市建設是尋求、促進城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動因素。

（三）低碳城市建設是我國構(gòu)建和諧社會的根本保障

和諧社會是指“社會系統(tǒng)的各個要素內(nèi)部、要素之間以及整個社會系統(tǒng)與環(huán)境之間都處于一種相互協(xié)調(diào)的有序狀態(tài)”（王繼明，2010）。和諧社會的構(gòu)成要素是多維度的，其中人與自然生態(tài)的和諧是其重要標志之一。因為自然生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的最基礎(chǔ)條件。和諧社會構(gòu)建離不開良好自然生態(tài)環(huán)境的支撐。生態(tài)安全是建設和諧社會的重要基石。事實上，人類對于生態(tài)環(huán)境的利用確實已遠遠超過了其可再生的能力，并產(chǎn)生了一系列環(huán)境污染侵害事件的發(fā)生，嚴重擾亂和破壞了自然生態(tài)支持系統(tǒng)的正常循環(huán)，出現(xiàn)了人與自然之間不協(xié)調(diào)、不和諧的現(xiàn)象，進而對構(gòu)建和諧社會形成阻力和制約因素。生態(tài)危機、能源危機、溫室效應彰顯了人與自然的“失和”現(xiàn)象，破壞了自然生態(tài)發(fā)展的基本規(guī)律。低碳城市建設正是切合了構(gòu)建和諧社會所提出的實現(xiàn)人與自然關(guān)系的調(diào)適與動態(tài)平衡的本質(zhì)要求。低碳城市建設的理念和方法成為順應推動和諧社會發(fā)展的理性選擇。低碳城市建設堅持走集約式、綠色、低代價的經(jīng)濟發(fā)展道路，堅持對生態(tài)治理的全過程控制。低碳城市建設成為推動實現(xiàn)人與自然和諧美好目標的有力杠桿。

（四）低碳城市建設是我國城市發(fā)展模式的革命性變革

傳統(tǒng)的城市發(fā)展是以“大量生產(chǎn)、大量消費和大量廢棄”為重要特征的運行體系，這種外延增長式的城市發(fā)展模式致使城市的“高消耗、低效率和高排放”現(xiàn)象異常嚴重，造成“城市病”問題日益凸顯。在城市發(fā)展模式上需要重新定位來進一步增強城市發(fā)展的可持續(xù)能力、尋求城市發(fā)展的新空間。此時，低碳城市建設理念和運行機制為有效應對城市發(fā)展中面臨的資源環(huán)境壓力等不利因素以及增強城市的抗災害性提供了新機遇。因此，面對經(jīng)濟發(fā)展與資源有限性的矛盾以及我國人均資源占有量居世界后列等現(xiàn)實問題，低碳城市建設模式應成為我國城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型方向，也是在我國快速發(fā)展的城市化大背景下實現(xiàn)城市價值最大化的有效模式。城市發(fā)展模式向低碳化建設轉(zhuǎn)型不僅能控制溫室氣體排放、實現(xiàn)資源能源利用由粗放型向集約型的根本性轉(zhuǎn)變，而且在城市發(fā)展理念、生產(chǎn)發(fā)展、消費方式、生態(tài)治理、管理制度等方面均實現(xiàn)了全方位的變革。低碳城市建設從概念到行動與傳統(tǒng)城市發(fā)展的“高碳”模式有實質(zhì)性區(qū)別。低碳城市建設理論研究和實踐探索是在城市發(fā)展模式選擇上的新的里程碑。

低碳城市建設的政策取向

政府在低碳城市建設過程中起主導作用。政府通過發(fā)揮公共政策的杠桿效應來引導、支持、規(guī)范低碳城市建設工作。公共政策作為一個管理工具必須整合和吸收符合低碳城市建設基本規(guī)律的價值思想理念作為其價值取向基礎(chǔ)。低碳城市建設的政策價值取向就是指為實現(xiàn)低碳城市建設的近期和遠期目標，政府在制定公共政策時所遵循的基本價值判斷、價值確認和利益選擇。政策價值取向是低碳城市建設的核心和靈魂，將會對低碳城市建設的行為和結(jié)果產(chǎn)生方向性的影響。

（一）政策選擇與公共利益取向

從標準的經(jīng)濟理論來看，政府應在供給公共產(chǎn)品的過程中擔當關(guān)鍵角色，這就需要政府充分利用公共政策的公共利益導向為公共產(chǎn)品的提供保駕護航。眾所周知，低碳城市建設成果就是一種公共產(chǎn)品。因此，在低碳城市建設過程中就需要政府在公共政策選擇上堅持公共利益取向，將維護社會根本利益和公民共同的生態(tài)利益作為公共政策選擇的出發(fā)點和歸宿，注重在公共政策的公共利益內(nèi)容選擇上和低碳城市建設需求之間實現(xiàn)長期平衡，避免出現(xiàn)因追求經(jīng)濟收益而忽視生態(tài)效益和社會效益的不利傾向。在低碳城市建設過程中，評價政府的公共政策選擇是否有效堅持了公共利益取向的基本標準是：公共政策的制定與實施是否有利于維護和改善城市生態(tài)狀況、保持生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全的需要；從長期利益和生態(tài)角度看，是否在公共政策價值上充分體現(xiàn)了城市公眾對日益良好的生態(tài)公共產(chǎn)品的基本訴求；公共政策的制定與實施的出發(fā)點是否是為了國家、社會的公共利益而非政府私利等。

（二）政策選擇與市場化取向

雖然低碳城市建設成果具有很強的公共屬性，但是政府的過度干預會導致低碳城市建設的整體效率下降。低碳城市建設要取得效率和效益，必須有賴于政府選擇以市場化為取向的支持政策，發(fā)揮市場化機制在低碳城市建設中調(diào)節(jié)作用。市場化取向是低碳城市建設的內(nèi)在要求。政府必須通過不斷進行公共政策內(nèi)容和功能的創(chuàng)新，選擇有利于低碳城市建設的市場化政策機制來放大市場的正效應，以有效的市場化機制構(gòu)建來引導和規(guī)范社會、企業(yè)、公眾等的行為，為低碳城市建設的市場化運行創(chuàng)造公正、開放、有序的市場競爭環(huán)境。第一，加緊研究開征針對碳基能源的使用稅及環(huán)境稅，充分運用稅收的杠桿效應來引導能源利用的供需關(guān)系及為此支付相應的環(huán)境成本；第二，通過提供貼息貸款、低息貸款、財政擔保等多種經(jīng)濟手段鼓勵多種經(jīng)濟成分參與到低碳城市建設中來；第三，通過立法、金融、稅收政策來引導各類市場主體節(jié)能降耗的積極性，讓“有形的手”遏制城市環(huán)境污染繼續(xù)惡化的趨勢；第四，對積極購買使用節(jié)能減排產(chǎn)品和設備的企業(yè)、個人等各類消費者給予相應的稅收優(yōu)惠或財政補貼政策等。

（三）政策選擇與公平價值取向

公平的政策選擇既是利益整合的關(guān)鍵，又是獲取政策客體的信任、支持、配合的根本保證。低碳城市建設會涉及到各類資源、利益在各種社會群體和個人之間的重新配置、平衡、可持續(xù)性分配。低碳城市建設市場需要公平的競爭規(guī)則、機制和環(huán)境。因此，必須將公平價值理念融入到低碳城市建設的政策中，通過實施公平的低碳發(fā)展政策來調(diào)節(jié)各方關(guān)系，從而為達到低碳城市建設所要實現(xiàn)的終極目標提供公平的制度安排。把公平理念作為制定低碳城市建設政策的核心價值向度和基本準則，至少體現(xiàn)了三個方面的基本涵義：第一，在城市區(qū)域內(nèi)生活的所有公民都擁有平等享受良好城市生態(tài)環(huán)境的權(quán)利；第二，城市環(huán)境污染侵權(quán)責任與承擔保護的職責是一一對應的，即對城市環(huán)境形成的不利影響和承擔的義務必須對等；第三，低碳城市建設的目標之一就是要實現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，為此，在政策選擇中必須既注重代內(nèi)公平，又要使代際公平不受損害。

（四）政策選擇與公共治理取向

面對日益嚴重的城市生態(tài)危機，傳統(tǒng)政府大包大攬的“強制-命令”型城市生態(tài)治理模式已無能為力。為了實現(xiàn)低碳城市建設的良好效果，必須將治理理念融入其中，以拓展治理主體的形式實現(xiàn)城市生態(tài)治理創(chuàng)新。公共治理是以“多元、合作、民主、自治”為基本要義，既突出政府的“元治理”主導地位，又充分發(fā)揮企業(yè)、社會、居民等多元主體在生態(tài)治理中的功能。低碳城市建設的公共治理模式離不開恰當?shù)恼弑Ｕ?，即通過有效政策體系的建立來確保公共治理的合法、和諧，從政策層面來為公共治理模式在低碳城市建設中功能的發(fā)揮提供支撐。因此，政府有效的政策選擇必須在公共治理框架下來引導、調(diào)控各種可能在低碳城市建設中發(fā)揮作用的多元主體的行為；有效的政策選擇應著眼于公共治理的戰(zhàn)略取向來構(gòu)建各類主體之間的利益協(xié)調(diào)、表達機制以及做到要善于調(diào)動各類治理主體在低碳城市建設中的資源配置能力。由此看來，不同的政策供給模式將會對不同主體在低碳城市建設中的協(xié)同治理效應產(chǎn)生影響（Unruh G.C.，2000）。以公共治理方式來應對當前城市面臨的高碳排放引起的生態(tài)問題，體現(xiàn)了在低碳城市建設中必須將增強多元主體參與治理的協(xié)同效果作為政策選擇的重要依據(jù)。

參考文獻：

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城鄉(xiāng)的計劃生育政策是社會公共政策的一部分，自2005年以來,我鎮(zhèn)個體企業(yè)主男孩戶存在領(lǐng)養(yǎng)孩子現(xiàn)象，有了領(lǐng)養(yǎng)孩子的先例，就出現(xiàn)了個體企業(yè)男孩戶對象發(fā)展自已生育的現(xiàn)象，這兩個主要原因?qū)ξ益?zhèn)計劃生育工作帶來了較大負面影響。目前，我鎮(zhèn)計劃外對象懷孕后經(jīng)我們多次上門做工作，對象戶拒絕采取補救措施，造成很多個體企業(yè)主計劃外生育二孩的意愿日趨強烈。原有的計劃生育政策不能起到很強的限制和引導的作用了。因此各省級單位調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)的計劃生育政策是很必要的，針對這種現(xiàn)狀，本文從城鄉(xiāng)生育政策的現(xiàn)狀出發(fā)，提出適合城鄉(xiāng)生育計劃的二孩生育政策，以不斷的促進生育政策的完善，更加的貼近實際生活。

一、加快實行城鄉(xiāng)一體化生育政策的必要性

隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的不同，我國在生育問題上的問題也越來越明顯，例如人口老齡化、社會保障嚴重滯后、人口數(shù)量瞞報等問題，這些問題對城鄉(xiāng)的發(fā)展是很不利的，不利于城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。近年來很多城鎮(zhèn)的計劃外生育始終處于反彈勢頭中，對穩(wěn)定低生育水平總目標實現(xiàn)困難重重，我鎮(zhèn)也面臨人口與計劃生育工作的艱難局面，城鄉(xiāng)一體化生育政策的約束性和指導性隨之減弱。具體表現(xiàn)在：首先，一些通過政府將城鄉(xiāng)的行政級別的提高使一部分農(nóng)村居民成為了城鎮(zhèn)居民但是實質(zhì)上的生活條件并沒有改善，一些外出打工的人在外面發(fā)展的很好但是子女依舊在農(nóng)村接受教育，生活水平其實已經(jīng)等同于城市人口的競技水平；其次，人口老齡化不斷的加劇，需要有更多勞動力來補充這部分的需要，有多余的勞動力能夠照顧老人，能夠促進社會生產(chǎn)；再次，現(xiàn)在的很多獨生子女，性格上發(fā)展不完善，由于獨生子女從小備受呵護，養(yǎng)成了叫嬌生慣養(yǎng)的習慣，同時家中沒有兄弟姐妹，不能體會互助和分享的意義，造成性格和人格上的偏差；最后，我國的經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上是靠著內(nèi)需來推進的，而人是拉動內(nèi)需的唯一的因素，這就需要有足夠的消費者，所以必須要保證城鄉(xiāng)的人員的充足；除此之外，實行城鄉(xiāng)二孩的生育政策，可以調(diào)劑人口的性別比例，打破性別失衡的局面。綜上所述，適度調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)的生育政策是非常必要的，是利國利民的重大決策。

二、實行城鄉(xiāng)一體化生育政策過程中二孩生育政策的可行性

這一生育政策在上海已經(jīng)開始了嘗試，上海作為一個思想很前衛(wèi)的大都市，有著很強的預見性，上海就宣布了符合一對夫妻可生育兩個孩子，針對這種現(xiàn)象，一些人提出了質(zhì)疑，說上海是公然違背國家的政策，但是這個效果積極的，是明顯的，緩解了人口老齡化過程中的一些問題，緩解了這方面的財政負擔，同時也帶動了城鄉(xiāng)的消費。

2.1 “二孩的生育政策”符合大部分人的心理意愿，養(yǎng)育兩個孩子可以保證養(yǎng)老，能夠使生活豐富，能夠完善孩子的性格，在對城城鄉(xiāng)居民的調(diào)查中，生育子女數(shù)的平均值為1.9,也就是說大部分的居民贊成每對夫婦生育2個孩子，贊成養(yǎng)育一個孩子的意愿遠遠的偏離了正常值。

2.2 “二孩的生育政策”有利于控制人口的性別比，緩解城鄉(xiāng)老齡化的進程，維持整體的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的平衡，而且能夠穩(wěn)定并促進計劃生育率，這對城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展是很有幫助的。

2.3 “二孩生育政策”并不違背穩(wěn)定低生育水平這一政策，我理解的這個低生育水平不是一個固定的數(shù)值，而是一個合理的區(qū)間，生育率這個區(qū)間保持在1.5左右就可以視為正常；

2.4 “二孩生育政策”的前提還得是有充足的物質(zhì)條件來保證，隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平的發(fā)展，幾乎每個家庭都有了養(yǎng)育兩個孩子的條件，而且整體城鄉(xiāng)對教育的認識也字逐步的提高，這也就保證了城鄉(xiāng)的孩子有比較高的受教育水平。

三、實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的二孩生育政策必須落到實處

有些農(nóng)村經(jīng)濟水平較為落后，生存環(huán)境也相對封閉，思想觀念也不能得到快速的更新，加強全面推行村民自治，以村為單位制定村規(guī)民約，推行計劃生育利益導向機制，省條例第四十二條明確規(guī)定在審批宅基地、村級集體經(jīng)濟收益分紅等利益分配時，現(xiàn)在審批宅基地已經(jīng)實行獨生子女按兩人計算的優(yōu)惠政策，收益分紅方面獨生子女按兩人計算還沒有到位，還有對不履行計劃生育義務，不按期上環(huán)、結(jié)扎、環(huán)孕檢、外出流動人員不辦理婚育證明的人員擬定處罰條款，由政府、計生辦督促、指導依村規(guī)民約章程處罰和獎勵。從而制約不遵守、不服務計劃生育管理和服務的行為。我們第一，必須加大宣傳力度，重點是農(nóng)村地區(qū)，破除封建思想的束縛，第二，必須從國家政策的高度狠抓落實，不能只做表面文章，還要加快城鄉(xiāng)生育政策的制定和執(zhí)行，同時做好深入細致的工作；第三，發(fā)達國家城鄉(xiāng)一體化過程的經(jīng)驗告訴我們，健全醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等的社會保障體系是非常必要的，可以緩解城鄉(xiāng)一體化過程中問題，進而解除人們的后顧之憂，維護城鄉(xiāng)生育政策的穩(wěn)定。

從上面的幾點可以看出，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢在很大程度上決定了城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一的生育政策是大勢所趨?！岸⑸摺笨梢詽M足城鄉(xiāng)群眾的生育意愿，也可以保證國家低生育水平的號召，同時從人類發(fā)展的角度看，是維護人類可持續(xù)發(fā)展的需要，有利于和諧社會的構(gòu)建。二孩生育政策正處于國家利益和家庭利益的結(jié)合點上，所以要慎重的對待這個問題，在目前對政策研究尚不完善、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、缺乏社會調(diào)查和可行性論證的情況下，要以現(xiàn)實情況為標準，在實際調(diào)查中，為找準問題，尋求解決問題的辦法，加緊制定科學的城鄉(xiāng)計劃生育的政策，以爭取政策效益的最大化為準則，不斷的促進龍崗鎮(zhèn)生育政策的完善。

參考文獻：

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一、市民社會議程的出現(xiàn)

通常來說,社會民眾對公共政策的意見表達,可以分為直接管道和間接管道。間接管道指民眾通過正式管道(例如選舉)與非正式管道(透過政黨、利益集團和大眾媒體)等方式進行表達;直接管道則包括投書、游說、請愿、游行示威,以及座談會、聽證會、民意調(diào)查和公民投票等方式。

在傳統(tǒng)的

2.媒體市民社會為何形成

如果說,媒體市民社會對于民間力量的 發(fā)展 如此重要,那么,我們可以進一步追問,為何處于轉(zhuǎn)型期的ngo與媒體之間會形成這樣一種媒體市民社會機制?為何ngo如此依賴媒體,而媒體則在新聞生產(chǎn)中選擇了對ngo更為有利的方式?從宏觀層面看,

3.媒體市民社會的潛力

篇9

作為工科特色鮮明的測繪工程專業(yè)，應積極按照工程教育認證標準在國內(nèi)相關(guān)院校開展專業(yè)建設及認證工作。專業(yè)認證的特點是以學生為中心，全面評價學生的表現(xiàn)；以培養(yǎng)目標為導向，主要培養(yǎng)學生工程能力，師資隊伍和支持條件必須有利于學生的能力培養(yǎng)；強調(diào)持續(xù)改進，持續(xù)改進的基礎(chǔ)是對常規(guī)教學活動的常態(tài)性評估與評價，效果則是通過學生的表現(xiàn)來體現(xiàn)[2]。

以下主要以筆者所在的蘭州交通大學測繪與地理信息學院測繪工程專業(yè)為對象，探討以工程教育專業(yè)認證為導向的測繪工程專業(yè)建設。

一、研究思路

學校把成為鐵路行業(yè)和西部地區(qū)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展急需的測繪工程專業(yè)高層次人才培養(yǎng)基地作為努力方向。測繪工程專業(yè)以培養(yǎng)基礎(chǔ)扎實、專業(yè)面寬、創(chuàng)新能力強、發(fā)展后勁足的工程應用型高級專業(yè)技術(shù)人才為目標，按照測繪工程專業(yè)認證相關(guān)要求，以學生工程實踐能力及素質(zhì)培養(yǎng)為主體，從社會需求、學校定位、專業(yè)特色等方面確定人才培養(yǎng)目標，完善培養(yǎng)方案。此外，針對實驗儀器缺乏、場地困難等問題，著力研究校內(nèi)實踐環(huán)節(jié)設置、教學與科研的相互促進、實習基地的擴展、實習項目的開發(fā)及校外工程實踐中心的建設，提高學生的實踐及創(chuàng)新能力。建立與人才培養(yǎng)相配套的質(zhì)量監(jiān)控體系，在監(jiān)控教學過程與課程考核的同時，重視學生對教學的意見和建議，注重社會、用人單位對人才培養(yǎng)質(zhì)量的評價，并將評價結(jié)果作為改進專業(yè)人才培養(yǎng)各環(huán)節(jié)工作的依據(jù)。也就是從人才培養(yǎng)特色—創(chuàng)新實踐能力培養(yǎng)—教學質(zhì)量評價等方面入手，切實提高專業(yè)辦學水平，達到工程教育認證的標準要求。

二、完善課程體系，突出人才培養(yǎng)特色

根據(jù)教育部“以教學改革為核心，注重提高教育質(zhì)量，努力辦出特色”的指導思想，依據(jù)通用標準和行業(yè)標準及認證要求，按照學校應用型高級專門人才培養(yǎng)目標定位，在對武漢大學、西南交大、長安大學和各鐵道設計院及工程局等多家校企單位進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對原有測繪工程專業(yè)人才培養(yǎng)方案進行完善，制訂了測繪工程專業(yè)本科人才培養(yǎng)計劃，其主要特點是：

根據(jù)畢業(yè)生流向及工作特點，按照“精簡必修、增加選修、單門課程建設轉(zhuǎn)向重點課程群建設”的原則，構(gòu)建了由本科、研究生兩個層次，基礎(chǔ)理論、知識應用、知識拓展及創(chuàng)新應用四個梯級，測繪基礎(chǔ)、工程測量、現(xiàn)代測量技術(shù)、地理信息系統(tǒng)概論、變形觀測、3S技術(shù)六個模塊組成的“246”測量課程體系。教學內(nèi)容刪繁減舊，充實新理論、新技術(shù)，反映測繪學科最新的發(fā)展動態(tài)。

教學中以測量學與數(shù)字測圖測量平差基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)處理控制測量學工程測量學“3S”技術(shù)及其應用為主線開展專業(yè)教育，夯實專業(yè)基礎(chǔ)。同時依托學校優(yōu)勢學科，加強多學科知識的融合，開設多門特色專業(yè)課程，拓展知識領(lǐng)域。包括鐵路選線設計、道路勘測設計、現(xiàn)代軌道交通、高速鐵路及客運專線等多門鐵路類相關(guān)課程。

以應用型卓越人才培養(yǎng)為目標，結(jié)合行業(yè)及專業(yè)特色，架構(gòu)全過程（從入學到畢業(yè)，實踐教育不斷線）、四層次（基礎(chǔ)層、工程認識層、綜合層、創(chuàng)新層）、八模塊（實驗教學、實習教學、工程訓練、課程設計、畢業(yè)設計、創(chuàng)新實驗、學科競賽、社會實踐）的綜合實踐教學體系。充分利用校內(nèi)測量實習基地，培養(yǎng)學生的基本技能；推進多家單位合作，強化學校培養(yǎng)與企業(yè)實踐相結(jié)合、專業(yè)培養(yǎng)與社會需求相結(jié)合，堅持知識、能力、素質(zhì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和綜合提高，形成以強化實踐能力培養(yǎng)為核心、特色及優(yōu)勢鮮明的測繪工程專業(yè)人才培養(yǎng)課程體系。

三、創(chuàng)新實踐教學，切實提高學生實踐能力

（一）開展創(chuàng)新性開放式實驗教學

完善綜合實踐教學體系，積極開展創(chuàng)新性開放式實驗項目教學。根據(jù)學生興趣自主選擇實驗項目，充分利用現(xiàn)有資源，提供給學生相對寬松的時間與空間，激發(fā)學生的探索意識，提高學生的實踐能力和科研創(chuàng)新能力。結(jié)合學校鐵路專業(yè)特色，該項目的實驗教學內(nèi)容分3個層次：專業(yè)基礎(chǔ)綜合、專業(yè)綜合、專業(yè)方向綜合（如圖1所示）。

開放式實驗教學中，實驗指導教師應根據(jù)學科最新發(fā)展信息，及時更新實驗教學內(nèi)容，積極改進實驗教學手段，在實驗教學中不斷創(chuàng)新。通過現(xiàn)代化教學手段演示關(guān)鍵步驟，提高實驗效率；在課程設計和畢業(yè)設計等教學環(huán)節(jié)，利用現(xiàn)有的實驗設備引導學生進行自主創(chuàng)新設計，培養(yǎng)學生的自主創(chuàng)新能力；在實踐教學中還可廣泛使用學生和教師共同開發(fā)的各種測量程序。通過創(chuàng)新開放實驗項目學分制管理、學校立項支持等多種方式，每年對創(chuàng)新開放實驗答辯優(yōu)秀的學生及指導教師給予一定獎勵，引導學生積極參與科技創(chuàng)新活動。

（二）科研反哺教學，發(fā)掘新技術(shù)，拓展實習內(nèi)容

鼓勵教師和學生參與科學研究，并及時將科學研究中的新成果應用于教學的各個環(huán)節(jié)，開發(fā)新的實驗項目。主要有：

1.基于LZCORS參考站的GPS測量綜合實習

基于CORS技術(shù)的高精度GPS測量是當今測繪發(fā)展的一個重要方向。蘭州市國土局建設的LZCORS由7個連續(xù)觀測站構(gòu)成，于2008年開始運行，為蘭州市主要區(qū)域快速獲取高精度GPS測量數(shù)據(jù)提供有 力支持。

學院將CORS模式的測量技術(shù)方法納入測繪工程專業(yè)衛(wèi)星定位技術(shù)及土木工程等相關(guān)本科專業(yè)的課程實習及畢業(yè)設計環(huán)節(jié)，主要內(nèi)容包括地形圖測繪、施工放樣等，幫助學生了解實時高精度連續(xù)跟蹤站測量技術(shù)，為將來進一步將此技術(shù)應用于工程建設奠定基礎(chǔ)。

2.高鐵CPⅢ測量數(shù)據(jù)模擬系統(tǒng)及數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)

結(jié)合測量平差基礎(chǔ)課程，基于Matlab平臺開發(fā)CPⅢ測量數(shù)據(jù)模擬系統(tǒng)，及CPⅢ平面控制網(wǎng)數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，并將其應用于實踐教學。CPⅢ測量數(shù)據(jù)模擬系統(tǒng)主要功能是：輸入CPⅢ點的個數(shù)、控制點的個數(shù)及儀器先驗精度等參數(shù)，即可隨機生成CPⅢ模擬觀測數(shù)據(jù)。教師還可引導學生開發(fā)CPⅢ平差程序，并應用模擬數(shù)據(jù)進行測試，然后通過數(shù)據(jù)處理進行系統(tǒng)驗證。該系統(tǒng)的開發(fā)及應用，彌補了學校硬件設備及軟件方面的不足。該系統(tǒng)的開發(fā)原理及代碼已編入相關(guān)教材推廣應用。

3.虛擬現(xiàn)實技術(shù)在實踐教學中的應用

在數(shù)字化測圖實踐環(huán)節(jié)，引導學生采用虛擬現(xiàn)實技術(shù)，基于terra vista以及X3d平臺將二維平面地圖構(gòu)建為虛擬場景，利用Multigen Creator 以及X3D平臺開發(fā)虛擬場景演示衛(wèi)星定位系統(tǒng)中的衛(wèi)星坐標變換等，此教學環(huán)節(jié)生動有趣，學生樂于接收

。

4.三維激光掃描技術(shù)及其應用

結(jié)合教師的科研項目，在三維激光掃描技術(shù)的施測方法、數(shù)據(jù)處理及工程應用等方面開展積極研究，以學校創(chuàng)新實驗項目實施為依托，積極組織學生參加相關(guān)試驗項目，如在隴海線甘泉鐵路軌道的測量、西部石油儲備基地油罐變形測量等方面的多次試驗，相關(guān)研究成果已在課堂及創(chuàng)新實驗項目中得以體現(xiàn)，效果良好。

（三） 開展豐富多彩的學科競賽活動

作為提高學生創(chuàng)新思維及動手能力的重要手段，學院積極組織學生參與各類國家、省級及校級學科競賽活動，學院組織的工程測量大賽已連續(xù)舉辦22屆。在參加全國“中海杯”測繪技能大賽，“全國高校GIS應用技能大賽”等過程中，學生的實踐及創(chuàng)新思維能力都得到了普遍加強。

（四）強化校企聯(lián)合人才培養(yǎng)機制

建立了高等院校、甘肅省測繪地理信息局、解放軍68011部隊、中鐵集團、中交集團、甘肅省地礦局勘查院和蘭州市勘察院以及各產(chǎn)業(yè)部門相結(jié)合的實踐平臺，建成了3個國家級的工程教育實踐中心，將學生、學校、企業(yè)三者有機結(jié)合，充分利用社會資源，使學生在工程實踐中得到鍛煉，培養(yǎng)學生的工程意識。

一方面聘請具有豐富實踐經(jīng)驗的高級工程師參與人才培養(yǎng)，改善現(xiàn)有師資隊伍實踐能力不足的狀況；另一方面利用大量合作課題吸引更多的教師及學生參與科學研究，在實踐—研究—再實踐過程中不斷加強學生的動手能力。近年來，學生參與的實踐項目主要有高速鐵路精密測量控制網(wǎng)CPⅠ、CPⅡ的復測和加密、精密水準測量、線下工程沉降變形觀測、軌道精調(diào)CPⅢ控制網(wǎng)、長大隧道、特大橋梁獨立施工控制網(wǎng)設計及施測、變形監(jiān)測、施工放樣、工程變更設計，二級鐵路的初測、定測，站場的改建測量、鐵路竣工測量，地理國情普查等，實習內(nèi)容較豐富。

（五）以實驗室建設為重點，構(gòu)建高水平的教學實驗平臺

以“甘肅省測繪與地理信息實驗教學示范中心” 及“甘肅省地理國情監(jiān)測工程實驗室”建設為契機，完善基礎(chǔ)測量、交通工程測量、攝影測量與遙感、交通地理信息、衛(wèi)星定位與導航應用等五個實驗教學平臺的建設工作。這些工作的開展為進一步提高人才的實踐水平及創(chuàng)新能力提供了保障，也促使學校相關(guān)專業(yè)的實驗教學達到工程教育質(zhì)量認證的標準，并具備鮮明的鐵路行業(yè)特色。

四、建立校內(nèi)外相結(jié)合的人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)控體系

專業(yè)認證通用標準要求建立專業(yè)教學過程質(zhì)量監(jiān)控機制。各主要教學環(huán)節(jié)有明確的質(zhì)量要求，通過課程教學和評價方法的改進實現(xiàn)

培養(yǎng)目標；定期進行課程體系設置和教學質(zhì)量的評價[3]。

根據(jù)專業(yè)認證要求，結(jié)合專業(yè)辦學特色，建立“以質(zhì)量監(jiān)控為基礎(chǔ)，以過程評價為核心，約束與激勵結(jié)合，反饋與改進互補”的人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)控保障體系[4]。利用學校、學院兩級校友會及時了解校友在工作中遇到的一些問題，由學院督導委員會匯總后提出一些有效的改進意見，提高人才培養(yǎng)與工程需要的適應性。通過教師、學生、管理人員、校友、就業(yè)單位及相關(guān)部門共同參與，多層次并動態(tài)分析各階段人才培養(yǎng)存在的問題，及時發(fā)現(xiàn)并妥善處理，建立較完善的信息反饋和持續(xù)改進系統(tǒng)。

五、結(jié)語

以測繪工程專業(yè)工程教育認證為導向，以強化實踐能力培養(yǎng)為核心，形成特色及優(yōu)勢鮮明的測繪工程專業(yè)人才培養(yǎng)課程體系。通過建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理的實踐教學體系，推進以學生為中心的教學改革，從創(chuàng)新開放實驗項目設置、科研反哺教學、學科競賽、校企聯(lián)合、實驗平臺建設等方面，研究學生創(chuàng)新實踐能力培養(yǎng)的具體實施辦法，建立校內(nèi)外相結(jié)合的人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)控體系。通過上述工作的開展，學校人才培養(yǎng)質(zhì)量成效顯著，受到一致好評，學生參加各種創(chuàng)新活動和專業(yè)競賽的人數(shù)不斷增加，獲獎級別不斷提高，新生錄取生源充足，畢業(yè)生就業(yè)率一直保持在95%以上，專業(yè)建設成效顯著。參考文獻：

[1]范愛華.我國高校專業(yè)認證實施策略研究[D]. 武漢：武漢理工大學，2007.

篇10

中圖分類號：TU72 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）02（a）-0142-02

政府投資建設項目是全社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，在我國的經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用。工程造價控制是建設項目管理的核心內(nèi)容，對建設項目能否取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益都有著重大的影響。實施政府投資建設項目全過程造價控制，在投資決策階段、設計階段、發(fā)包（招投標）階段、實施階段和竣工階段，主動進行工程相關(guān)經(jīng)濟指標的測算，正確處理技術(shù)先進與經(jīng)濟合理兩者間的對立統(tǒng)一關(guān)系，把控制工程造價的觀念滲透到工程建設的各個環(huán)節(jié)之中，保證項目管理目標的實現(xiàn)，提高工程投資效益。

該文主要針對地方政府投資建設項目在造價控制中存在的問題提出對策。

1 存在問題

現(xiàn)階段，我國的政府投資項目造價管理普遍存在重后期輕前期的現(xiàn)象，造價控制主要表現(xiàn)在項目實施階段及竣工結(jié)算階段。

（1）在項目決策階段，部分地方政府投資建設項目沒有經(jīng)過可行性研究論證就直接上馬，投資決策的正確與否主要取決于領(lǐng)導層的經(jīng)驗與眼光，即使經(jīng)過專業(yè)的投資咨詢機構(gòu)對項目進行評估，但大多流于形式，沒有從項目的實際需求以及對本地區(qū)有利的角度去論證。

（2）在設計階段，設計單位往往只從技術(shù)及安全的角度出發(fā)，而沒有綜合考慮工程造價指標進行設計，設計的結(jié)果片面地增大工程投資額。另一方面，建設方為加快工程推進速度，往往壓縮設計環(huán)節(jié)時間，設計質(zhì)量難以保障，直接導致后續(xù)項目管理的各項工程變更及索賠事件。

（3）在發(fā)包階段的招標環(huán)節(jié)，政府投資建設項目采用清單計價，招標文件中設定招標控制價。實際應用中，招標文件條款不嚴謹，招標工程量錯漏，合同條款不完備，內(nèi)容不清晰等情形時有發(fā)生，這些都可能引起工程糾紛，加大項目管理難度。

（4）在實施階段，施工過程中工程變更多，現(xiàn)場簽證管理混亂，導致結(jié)算時難以掌控，工程造價屢屢增加，結(jié)算價經(jīng)常超出合同價。

（5）在竣工階段，由于決策、設計、招標等前期階段沒有有效的造價控制，工程造價概算超估算、預算超概算、結(jié)算超預算的現(xiàn)象普遍存在，大大增加政府工程預算支出管理難度，嚴重影響項目的投資效益。

2 重點及對策

2.1 投資決策是產(chǎn)生工程造價的源頭。

正確決策是合理確定與控制工程造價的前提。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在項目建設各個階段中，投資決策階段影響工程造價的程度最高，達到70%-90%。因此，決策階段是決定工程造價的基礎(chǔ)階段，直接影響決策階段之后的各個建設階段工程造價的計價與控制是否科學、合理。結(jié)合政府投資項目管理的特點，決策階段的工程造價控制的重點應做好下列工作。

（1）完善決策監(jiān)督機制。針對政府投資項目決策階段存在的問題，進一步提出完善決策制度系統(tǒng)：建立決策咨詢制度；建立決策聽證制度；設立財政評審程序；建立決策失誤追究責任制。通過完善決策監(jiān)督機制，實現(xiàn)政府投資建設項目管理前期各項工作、各個環(huán)節(jié)的無縫對接，有章可循，項目決策更加規(guī)范、科學、合理。

（2）規(guī)范中介咨詢市場制度。政府投資建設項目多為公益性項目，沒有量化的經(jīng)濟效益，項目建議書是否合理，投資估算是否準確，很大程度上取決于咨詢機構(gòu)乃至咨詢技術(shù)人員的技術(shù)水平。加強工程咨詢行業(yè)管理，規(guī)范工程咨詢職業(yè)準入，不斷提高工程咨詢質(zhì)量與水平，充分發(fā)揮專業(yè)投資咨詢機構(gòu)的作用。

（3）提高建設項目信息化管理水平。積累工程建設數(shù)據(jù)資料，建立工程建設項目數(shù)據(jù)庫，制訂工程建設經(jīng)濟技術(shù)指標體系。在項目前期，設計方案未細化的情況下能初步估算建設投資，項目決策的效率大大提高，可靠度也有保障。

2.2 在項目作出投資決策后，控制造價的關(guān)鍵在于設計。

（1）實行設計招標，引入競爭機制。工程設計招標通過公開、公平的競爭，有利于業(yè)主選擇最佳設計方案，促使設計單位調(diào)動精干力量或與其他設計單位，甚至外國優(yōu)秀設計單位合作，吸收各方先進設計理念、經(jīng)驗、技術(shù)，提高設計成果的質(zhì)量。同時，通過招標環(huán)節(jié)規(guī)范建設市場行為，既保障各方利益，也有效控制工程造價。

（2）應用價值工程等手段，提高工程經(jīng)濟效益。在工程設計中，應用價值工程的目的不只是強調(diào)降低工程投資，而是要通過價值工程的應用，使設計方案達到綜合效果最佳，既有合理的投資成本，又有必要的功能，同時在滿足功能的前提下，又有最佳的項目周期成本。

（3）控制建設項目投資規(guī)模，推行限額設計。實踐證明，合理、科學地確定投資規(guī)模，推行限額設計是控制工程造價的有效手段。針對目前一些設計單位只從技術(shù)及安全的角度出發(fā)，而沒有綜合考慮工程造價指標，項目決策層片面追求高標準建設，造成資金浪費。通過有效的設計獎懲機制，將限額設計的要求列入設計合同，將限額設計的思想灌輸給設計人員，才能合理實現(xiàn)項目技術(shù)與經(jīng)濟的統(tǒng)一。