導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇行政裁決的依據(jù)，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

東城區(qū)勞動局：

你處《關于是否執(zhí)行西城區(qū)勞動爭議仲裁委員會對失業(yè)職工鄔迪就失業(yè)救濟金申領的裁決的請示》收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)將有關問題答復如下：

一、根據(jù)《北京市企業(yè)職工失業(yè)保險規(guī)定》（1994市政府第7號令）第十四條規(guī)定，東城區(qū)社會保險基金管理中心應該執(zhí)行西城區(qū)勞動爭議仲裁委員會的勞動爭議仲裁裁決書（西勞裁字〔1998〕第189號）的裁決意見，支付申訴人鄔迪失業(yè)救濟金。

二、今后凡因單位原因沒有按規(guī)定及時轉移職工檔案，或未及時通知職工本人，超過失業(yè)救濟金申領期限，造成職工不能按時享受失業(yè)保險待遇的，延誤領取的失業(yè)救濟金和失業(yè)保險待遇，由企業(yè)支付后，尚未過期部分按規(guī)定支付。

篇2

在拆遷裁決案件的審理過程中，如何維護拆遷各方當事人的合法權益，依法化解矛盾，是建立和諧社會的一項迫切而重要的任務。筆者擬就此類案件審理中的幾個主要問題進行探討。

一、拆遷安置補償裁決案件的原告主體資格

通常情況下，拆遷安置補償裁決案件中具備原告主體資格的是拆遷人和被拆遷人，并不存在任何問題。但有時往往忽略了其他一些具有原告資格的人，錯誤的剝奪了他們的訴權。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條及《最高法院關于執(zhí)行若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，只要是認為被訴具體行政行為侵犯其合法權益、且與該行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織，都具有適格原告的身份。拆遷安置補償裁決案件的利害關系人主要有以下幾種：1、房屋共有人。共有人雖說不是產(chǎn)權證上記載的房屋所有權人，但與所有權人對所拆房屋存在共有關系，故與裁決行為有法律上的利害關系。2、房屋繼承人。產(chǎn)權證上記載的房屋所有權人死亡后喪失了原告主體資格，繼承人雖未及時辦理房產(chǎn)證過戶手續(xù)，但事實上已繼承了該房屋產(chǎn)權，當然也取得了原告主體資格。3、承租人。租賃房屋須拆遷時，在被拆遷人與承租人在未達成租賃解除協(xié)議的情況下，拆遷行政主管部門勢必對承租人的搬遷、安置等問題予以裁決。這時，承租人因與拆遷裁決存在法律上的利害關系而取得了原告資格。4、抵押權人。根據(jù)《擔保法》的有關規(guī)定，抵押權人在債務人不履行債務時，有權以抵押的房地產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該房地產(chǎn)的價款優(yōu)先受償；抵押權因抵押物滅失而消滅，因滅失所得的賠償金，應當作為抵押財產(chǎn)。因此，設立抵押權的房屋須拆遷時，抵押權人與拆遷行政主管部門的補償裁決行為存在法律上的利害。如果裁決的補償數(shù)額明顯低于抵押擔保的債權數(shù)額，抵押權人有權提起行政訴訟。這時，抵押權人是具備原告資格的。

二、拆遷安置補償裁決的前置行政行為之審查

拆遷安置補償裁決的合法性，必須以立項、建設用地許可、規(guī)劃許可、拆遷許可等行政行為的合法性為前提和依據(jù)。審查行政裁決必然涉及到上述前置行政行為的審查。問題是如何審查？第一種觀點認為：對前置行政行為與行政裁決行為置于同等的地位，一并進行合法性審查。理由是該一系列行政行為相互聯(lián)系，若不一并審查，可能出現(xiàn)原告連環(huán)起訴，直接導致前個判決是“維持行政裁決”，后個判決卻是“撤銷某個前置行政行為”。因此產(chǎn)生的尷尬局面，導致行政行為及司法行為的不穩(wěn)定性，并增加了當事人訴累。第二種觀點認為：對前置行政行為作為證據(jù)審查。其理由是，在安置補償裁決案件中，前置行政行為不是被訴行政行為，而是以“證據(jù)”角色出現(xiàn)的。法院理應按照證據(jù)的客觀性、合法性、關聯(lián)性標準予以審查。第三種觀點則是參照非訴行政執(zhí)行案件的審查原則，即“無效的排除、可撤銷的保留”原則予以審查。理由是，違法行政行為分為“無效”與“可撤銷”行政行為。對于拆遷裁決的前置行政行為，一般違法的屬于可撤銷行政行為，應承認其效力；重大違法的屬于無效行政行為，應認定無效。這種做法既能避免當事人連環(huán)訴訟，保障司法效率，又不會放縱明顯違法的行政行為。

筆者同意第二種觀點。作為證據(jù)審查的做法遵循了“不告不理”的原則。法院審理行政裁決案件，不能隨意擴大審查范圍。再說，全面審查前置行政行為必將付出難以承受的訴訟代價，是不現(xiàn)實的。這不但要追加被告，并要求有關被告提供作出某個前置行政行為的證據(jù)。因為拆遷裁決行為與前置行政行為不一定是同一行政機關作出的，如：立項行為是計劃行政部門作出的，建設用地許可是土地行政主管部門作出的，規(guī)劃許可是規(guī)劃行政主管部門作出的，只有拆遷許可與補償裁決是拆遷行政主管部門作出的?？梢韵胂?，多個行政主體作出的多個行政行為攪在一起，法官對于這樣一個龐大的庭審根本難以完成。在拆遷裁決案件中，前置行政行為的表現(xiàn)表現(xiàn)形式是“證據(jù)”，不按證據(jù)標準予以審查，從情理上不通。當然，如果當事人在訴訟過程中，又對部分前置行政行為另行起訴，也是允許的。因前置行政行為審理的結果可能影響行政裁決案件的最終結果，法院應首先審理前置行政行為案件，對行政裁決案件中止訴訟。如果判決維持的拆遷補償裁決案件在審結之后，某前置行政行為又被依法撤銷，法院只能對該裁決案件以再審程序予以救濟。 轉貼于

對于第三種觀點，筆者認為與第一種觀點沒有質的區(qū)別，只不過在審查的標準上較為寬泛。這同樣違背“不告不理”的原則，并且也不能減少當事人的訟累。將前置行政行為作為證據(jù)審查，其審查標準同樣可以參照非訴行政執(zhí)行案件，只要不存在“明顯缺乏事實或法律依據(jù)等明顯違法并損害當事人合法權益的”情形，便可作為認定行政裁決合法的有效證據(jù)。

三、拆遷安置補償裁決案件的調解

根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，法院審理行政案件不適用調解。其立法本意是，行政機關及其工作人員對于國家權力不能隨意處分。社會主義法制理念告訴我們，建立行政訴訟制度的直接目的是解決行政爭議。十幾年的行政審判經(jīng)驗、教訓又告訴我們，解決行政爭議的最有效途徑之一是“調解”。筆者認為，在拆遷安置補償裁決案件審理中，強化調解工作顯得更為重要。

1、拆遷安置補償裁決雖然體現(xiàn)的是國家意志，但確定的是民事雙方當事人之間的權利義務關系。對于民事權利義務，當事人在不違反法律規(guī)定的情況下是可以自由處分的。而這種處分對國家利益沒有絲毫影響。

2、從拆遷補償裁決案件的性質看，適合于調解。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的有關規(guī)定，“協(xié)商不成”是啟動行政裁決的前提，既然在行政程序中強調“協(xié)商”，那么司法程序中為何要排斥調解呢？近日，山東省高級人民法院起草的《法院行政訴訟調解暫行規(guī)定》（征求意見稿）明確將行政裁決案件列入可以進行調解的范圍。

3、拆遷補償裁決案件如果簡單地以判決方式結案，當事人不可能服判息訴，矛盾依然得不到解決，導致當事人纏訴、上訪等情況的出現(xiàn)，還會影響拆遷活動的正常進行。若以調解方式結案，則案結事了，既解決了原、被告之間的行政爭議，達到了行政機關行政管理的目的；又化解了原告與第三人之間的民事糾紛，滿足了行政相對人的合理要求，從而實現(xiàn)了法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

四、法院對拆遷安置補償裁決的司法變更權

目前，法院在審理拆遷安置補償裁決案件時，只對被具體行政行為的合法性進行審查，如果認定拆遷行政裁決不合法，只能判決撤銷并責令重作。這往往造成行政案件終結，而民事糾紛遲遲得不到解決的局面。因此說，判決撤銷在解決安置補償糾紛方面具有局限性和不徹底性。這樣往往造成拆遷雙方當事人的權益糾紛在行政訴訟中不能得以最終處理，特別是對被拆遷人合法權益難以維護。

篇3

鄄城縣房管局：

山東堪輿置業(yè)有限公司與我房屋拆遷行政裁決一案，貴局業(yè)已受理。在拆遷行政裁決期限內(nèi)，我們被拆遷人通過調查得知，本拆遷項目的鄄拆許字（2019）第2號房屋拆遷許可證，在頒發(fā)依據(jù)和程序上均不合法。我們依法向鄄城縣人民法院提起行政訴訟，訴請撤銷該拆遷許可證，鄄城縣人民法院于2019年1月7日接受我們的起訴狀。

我們認為，拆遷許可證的合法性，是房屋拆遷行政裁決的前提。如果拆遷許可證違法或者被依法撤銷，將直接導致無法進行行政裁決。本行政裁決需要以鄄城縣人民法院撤銷拆遷許可證的判決結果為依據(jù)。我們根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十二條第（二）項之規(guī)定，特申請中止裁決。望準許答復。

申請人：

篇4

2.隊伍建設。各承擔行政裁決職責的行政機關是否組織開展行政裁決工作人員業(yè)務培訓；是否加強行政裁決工作隊伍建設，培養(yǎng)專業(yè)人員；是否明確本部門內(nèi)部承擔行政裁決機構職責，安排專人承擔具體工作。

3.督察指導。是否對《實施意見》貫徹落實情況、行政裁決工作情況進行督察指導。

二、制度建設

4.行政規(guī)范性文件清理。結合本年度行政規(guī)范性文件清理工作，各承擔行政裁決職責的行政機關是否組織清理有關行政裁決規(guī)范性文件，明確清理責任主體、清理內(nèi)容和完成時限。

5.調解制度。是否結合本部門的工作實際，完善行政裁決應當先行調解程序，保證調解工作有章可循。

6.告知制度。人民調解委員會、律師、基層法律服務工作者等參與矛盾糾紛化解時，是否告知行政裁決渠道供當事人選擇。

7.救濟制度。依法承擔行政裁決職責的行政機關，是否主動與人民法院聯(lián)系，建立健全行政裁決的救濟銜接制度。

三、工作落實

8.履行職責。是否依法履行了行政裁決職責，建立行政裁決工作流程圖，并提供2018年以來辦理的行政裁決案件目錄清單。

9.編制清單。是否根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定，編制行政裁決事項清單，明確行政裁決的依據(jù)、事項、條件等內(nèi)容，并向社會公布。

10.普法宣傳。是否落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，將行政裁決工作納入本地本部門普法規(guī)劃、年度普法計劃和普法責任清單；是否加強對行政裁決工作的宣傳力度，全方位宣傳行政裁決的優(yōu)勢特點、工作成效和典型案例，不斷提高其在人民群眾中的認知度。

篇5

2003年6月18日，某縣建設局（房屋拆遷行政主管部門）對原告（被拆遷人）潘某某與被告（拆遷人）某房地產(chǎn)公司就該縣城東門江濱二弄7號的房屋拆遷事項（搬遷期限、拆遷補償、安置等問題）依法作出裁決：拆遷人對被拆遷人所有的位于東門江濱二弄7號房屋實行產(chǎn)權調換異地安置，并進行房屋面積差額補償，限被拆遷人在2003年6月24日騰空被拆遷的房屋。被拆遷人收到房屋拆遷裁決書后，于2003年6月24日，向法院提起訴訟，要求被告某房產(chǎn)公司按原地回遷。該案應以民事案件受理還是以行政案件受理呢？

[分歧]：對該問題的認識，存在著二種不同的意見。

第一種意見，認為法院以房屋拆遷合同糾紛（民事案件）立案是正確的。理由是，原告的起訴符合《民訴法》第108條規(guī)定之條件，有明確的被告，且有具體的訴訟請求，屬法院民事案件立案的范圍。

第二種意見，認為本案應以行政案件立案為宜。理由如下：1、房屋拆遷合同是指拆遷人與被拆遷人就房屋拆遷條例規(guī)定的補償、安置等問題簽訂的書面協(xié)議。房屋拆遷是指因國家建設、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護等需要，由建設單位或者個人對現(xiàn)存建設用地上的房屋進行拆除，對房屋所有者或使用者進行遷移安置并根據(jù)具體情況給予一定補償?shù)幕顒?。房屋拆遷具有行政性的特點，從本案情況分析，原、被告雙方并沒有達成房屋拆遷的協(xié)議，在雙方?jīng)]有達成協(xié)議的情況下，由房屋拆遷主管部門依法作出房屋拆遷裁定書，屬于具體行政行為。該案原告要求按原地回遷其實是對該行政裁決不服。根據(jù)1996年7月24日最高人民法院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》第一條之規(guī)定，公民、法人或其他組織對人民政府或城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟，應作為行政案件立案。

審判實務中對拆遷安置補償糾紛屬于民事案件還是行政案件，房屋拆遷主管部門或人民政府的裁決是否民事訴訟的前置條件，歷來存在爭議，以致有的認為應適用民事訴訟程序，有的則認為應適用行政訴訟程序。1993年11月24日，最高法院在給江蘇省高院的復函中規(guī)定：“在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人對房屋拆遷的補償形式、補償金額、安置用房面積、安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達不成協(xié)議發(fā)生的爭執(zhí)，屬于平等民事主體之間的民事權益糾紛……房屋拆遷主管部門或同級人民政府對此類糾紛裁決后，當事人不服向人民法院起訴的，人民法院應以民事案件受理。”這一復函，明確將房屋拆遷安置補償糾紛的性質界定為民事案件。

目前，各地法院審理房屋拆遷糾紛的主要依據(jù)是1996年7月最高法院（1996）12號批復和國務院《城市房屋拆遷管理條例》，依據(jù)該規(guī)定，對房屋拆遷安置補償糾紛的審理，是采取以下方法處理的：1、拆遷人與被拆遷人達成拆遷安置補償協(xié)議后，被拆遷人拒絕搬遷或反悔的，拆遷人因此而起訴的，作為民事案件審理；2、拆遷人與被拆遷人達不成拆遷安置補償協(xié)議書的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，當事人對裁決不服向法院起訴的，作為行政案件處理。按照這一規(guī)定，此類案件的審理所適用的程序是統(tǒng)一了，但它沒有從該糾紛的法律關系入手，而是以房屋的拆遷當事人是否達成協(xié)議為標準來劃分。這就形成了實體內(nèi)容相同，但因處理方式不同而強行加以區(qū)別的情況，混淆了房屋拆遷安置補償糾紛的應有性質。

篇6

第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)依法由省人民政府裁決的征地補償爭議。

法律、法規(guī)對征地補償爭議的裁決另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條省人民政府國土資源行政主管部門負責承辦由省人民政府裁決的征地補償爭議裁決工作。

第四條征地補償爭議先協(xié)調后裁決，并遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則。

第五條征地補償爭議裁決期間，不停止征地方案的實施。

第二章申請與受理

第六條當事人對征地補償有爭議的，自市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案公告之日起30日內(nèi)，向市、縣人民政府申請協(xié)調。

市、縣人民政府自收到申請之日起60日內(nèi)協(xié)調完畢。協(xié)調達不成協(xié)議的，市、縣人民政府應告知當事人申請裁決的途徑和期限。

當事人自協(xié)調不成之日起15日內(nèi)，可向省人民政府申請裁決，并將申請書直接遞交省人民政府國土資源行政主管部門；逾期申請的，不予受理。

第七條對青苗、建筑物、構筑物及其他附著物的補償標準有爭議，申請裁決的，由其所有權人提出。

對土地補償費的標準有爭議，申請裁決的，由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出。

對安置補助費的標準有爭議，申請裁決的，安置補助費發(fā)放給被安置人員的，由被安置人員提出；安置補助費發(fā)放給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其他單位的，由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其他單位提出。

第八條申請裁決應提交下列材料：

(一)申請書；

(二)申請人身份證明的材料；

(三)市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案；

(四)經(jīng)過市、縣人民政府協(xié)調的證明；

(五)省人民政府國土資源行政主管部門認為應提交的其他材料。

申請人委托人提出裁決申請的，應提交授權委托書、人身份證明等相關材料。

第九條申請書應載明下列內(nèi)容：

(一)申請人的姓名、住址、聯(lián)系方法(法人或者其他組織的名稱、住址、法定代表人或者主要負責人的姓名、職務)；

(二)被申請人的名稱、住址及法定代表人的姓名；

(三)申請裁決的具體事項；

(四)事實、理由與依據(jù)。

第十條省人民政府國土資源行政主管部門接到裁決申請書后，在10日內(nèi)進行審查，符合條件，決定予以受理的，制作受理通知書，并發(fā)送申請人；不符合條件，決定不予受理的，制作不予受理通知書，報省人民政府審定后，發(fā)送申請人。

第十一條省人民政府國土資源行政主管部門自受理裁決申請之日起7日內(nèi)，將裁決申請書副本發(fā)送批準征地補償、安置方案的市、縣人民政府。

市、縣人民政府自收到裁決申請書副本之日起15日內(nèi)，向省人民政府國土資源行政主管部門提交書面答復和有關證據(jù)。沒有按時提交或者不提交的，不影響裁決的進行。

第十二條當事人認為承辦人員與裁決申請事項有利害關系或者有其他關系可能影響公正裁決的，有權申請承辦人員回避。

承辦人員認為自己與裁決申請事項有利害關系或者有其他關系的，應申請回避。

省人民政府國土資源行政主管部門對回避申請應及時作出決定，并書面通知當事人。承辦人員的回避，由承辦機構負責人決定；承辦機構負責人的回避，由省人民政府國土資源行政主管部門負責人決定。

第三章調查和協(xié)調

第十三條省人民政府國土資源行政主管部門應對裁決申請事項進行全面、客觀、公正地調查，并收集有關證據(jù)。

省人民政府國土資源行政主管部門對裁決申請事項進行調查時，調查人員不得少于兩人，并向被調查人出示證件。被調查人應按照調查人員的要求提供有關文件和材料。

調查結束后，調查人員應制作調查筆錄，由被調查人、調查人員分別簽名或者蓋章。

第十四條征地補償爭議裁決前，應先行協(xié)調。

省人民政府國土資源行政主管部門組織協(xié)調的，在5日前將協(xié)調的時間和地點通知當事人。協(xié)調的地點盡可能在申請人的住地附近。

省人民政府國土資源行政主管部門組織協(xié)調時，可以請有關單位和個人協(xié)助。被請的單位和個人應當協(xié)助。

第十五條協(xié)調應制作筆錄，交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。當事人認為對其陳述記錄有遺漏或者錯誤的，有權申請補正。

第十六條協(xié)調應依據(jù)有關法律、法規(guī)，并查明事實、分清責任。協(xié)調后達成一致意見的，省人民政府國土資源行政主管部門制作協(xié)調協(xié)議書或者協(xié)調會議紀要，經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后生效。

第四章裁決

第十七條經(jīng)協(xié)調，當事人對征地補償爭議未達成一致意見的，省人民政府國土資源行政主管部門根據(jù)不同情況，分別提出如下裁決意見：

（一）市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案確定的補償標準合法的，決定維持；

（二）市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案確定的補償標準達到法定標準，但計算有誤的，決定變更；

（三）市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案確定的補償標準未達到法定標準的，決定撤銷該征地補償標準，并責令市、縣人民政府在規(guī)定期限內(nèi)依法重新確定征地補償標準。

第十八條省人民政府國土資源行政主管部門自受理裁決申請之日起90日內(nèi)，提出裁決意見。情況復雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)提出裁決意見的，經(jīng)省人民政府國土資源行政主管部門負責人批準，可以延長30日，并將延長期限的理由告知申請人和被申請人。

省人民政府國土資源行政主管部門將裁決意見報省人民政府。省人民政府自收到裁決意見之日起20日內(nèi)作出決定。

第十九條裁決應制作裁決書，加蓋**省人民政府征地補償爭議裁決專用章。

第二十條裁決書應寫明：

(一)當事人的姓名、性別、年齡、民族、工作單位和住址（法人或者其他組織的名稱、住址、法定代表人或者主要負責人的姓名、職務）及人的姓名、職務；

(二)裁決請求、爭議的事實和理由；

(三)裁決認定的事實、理由和適用的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件；

(四)裁決結果；

(五)不服裁決，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

(六)裁決日期。

第二十一條省人民政府國土資源行政主管部門將裁決書直接送達或者郵寄送達當事人。

篇7

奉化市奉幫服裝城的原五十余戶個體工商戶，自2002年2月起就一直為所購固定攤位的拆遷補償一事而困惑、奔波、維權……。

第一部分、案件事實經(jīng)過

一、服裝城的建造及出售

奉化市“奉幫服裝城”是由奉化市人民政府主辦、市工商局承辦的一個項目，于91年8月12日正式動工興建。92年3月經(jīng)奉化市人民政府第三次常務會議討論，會議同意奉化市工商局提出的《奉幫服裝城出售方案》（內(nèi)容為：為籌集建設資金，將服裝城一、二層攤位進行預售，出資購買者對所購攤位擁有所有權，一層出售給個體戶，二層出售給市各企業(yè)單位等）。隨后，奉幫服裝城籌建辦于92年4月1日了“關于歡迎認購奉幫服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在寧波日報頭版頭條上刊登銷售廣告。1992年9月廣大個體工商戶與奉化市工商局簽訂了《奉幫服裝城攤位買賣協(xié)議書》并辦理了公證，92年10月市工商局向購攤位的個體戶頒發(fā)了《奉幫服裝城攤位所有權證》。自此，個體戶們就一直在服裝城一層攤位經(jīng)營個體服裝、鞋帽等批零生意或將攤位出租他人經(jīng)營。

二、服裝城拆遷過程

2002年2月6日奉化市房地產(chǎn)管理中心向市土地流轉中心頒發(fā)“房屋拆遷許可證”，對服裝城進行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；

2002年2月26日奉化市房地產(chǎn)管理中心“關于服裝城房屋拆遷公告”；

2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未與個體工商戶達成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）

2002年4月11日奉化市土地流轉中心、奉化市市場發(fā)展中心、奉化市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。

第二部分：服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程

一、奉化市規(guī)劃與建設局行政裁決

2002年3月4日拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室受奉化市市場中心委托，發(fā)出《告攤主用戶書》，主要為：拆遷單位接受所有權人奉化市市場發(fā)展服務中心全權委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關補償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內(nèi)容。個體戶們認為：一服裝城攤位所有權人是出資購攤位的個體戶而非市場發(fā)展中心、二拆遷安置補償方案不符合申請人購實（即擁有攤位所有權、攤位建筑面積約11平方等）及違反法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭議，未能簽署協(xié)議。

2002年4月12日奉化市市場發(fā)展中心以“申請人”身份、以奉化市土地流轉中心、個體戶為被申請人向奉化市規(guī)劃與建設局申請行政裁決，要求依法對拆遷補償事項進行裁決；申訴人接到通知后及時向建設局提交了答辯狀及相關證據(jù)（包括：服裝城攤位出售方案、出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權證、購攤位收款收據(jù)）；

2002年5月15日奉化市規(guī)劃與建設局作出行政裁決：申請人奉化市市場發(fā)展中心按奉化市國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為每平方10500元，攤位面積4平方，合計 ×× 元。

二、一審行政訴訟

2002年6月28日共58位個體工商戶以奉化市規(guī)劃與建設局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯誤為由，依法向奉化市人民法院提起行政訴訟（被告：奉化市規(guī)劃與建設局、第三人：奉化市土地流轉中心、奉化市市場發(fā)展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、奉化市規(guī)劃與建設局認定個體戶對所購奉幫服裝城固定攤位享有的權利是永久性使有權，沒有事實與法律依據(jù)，并且基于這一認定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補償形式、金額(應以經(jīng)房產(chǎn)評估的價格為準，是本案中無評估報告)、面積（因攤位無房產(chǎn)證，應以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償方式、補償金額的確定違反國務院和浙江省城市房屋拆遷條例的有關規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，奉化市市場發(fā)展中心申請行政裁決的程序違法，建設局作出行政裁決違反法定程序。

奉化市人民法院經(jīng)二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入奉幫服裝城攤位，并持有奉化市服裝市場籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權人應是第三人奉化市市場發(fā)展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人奉化市市場發(fā)展中心提出的行政裁決申請，結合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據(jù)國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應予支持，原告訴請的理由和依據(jù)不足，本院難以支持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規(guī)定，判決維持被告奉化市規(guī)劃與建設局所作的行政裁決書?！?/p>

三、二審行政訴訟

個體戶（即二審上訴人）不服一審判決，向寧波中院提起上訴，主要理由為：

（一）、一審判決對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決，并否定了上訴人應享有的權利。

1、依《浙江省城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用權人不在此五類拆遷當事人之列。

2、被上訴人在庭審中辯稱：“與拆遷有關的人即為拆遷當事人”。那么，與上訴人一樣購買了攤位的個體戶，有的租了其他人的攤位經(jīng)營，有的把攤位租給他人經(jīng)營，這些攤位的承租人及出租人均與本次拆遷有關，也應是拆遷當事人了，但裁決顯然遺漏了這些與拆遷行為緊密相聯(lián)的當事人。

（二） 、未正確適用法律、法規(guī)。

被上訴人奉化市規(guī)劃與建設局作出的行政裁決適用了國務院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規(guī)定，這二條均是關于被上訴人有作出行政裁決的行政職權的規(guī)定，而不是有關拆遷、補償方面實體規(guī)定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關實體規(guī)定，對被上訴人的違法之處不作評判。

1、 拆遷補償方式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。

上訴人對攤位享有比承租人更多的權利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權利，但被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請，作出進行貨幣補償?shù)牟脹Q。依國務院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人達不成協(xié)議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權調換”，行政裁決認為上訴擁有攤位永久性使用權，卻連承租人都享有的權利也不予保障，剝奪了上訴人在權利。補償方式的確定違法。

2、 補償金額的確定。

被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請、奉化市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條的規(guī)定。

對于面積的認定同樣無事實依據(jù)，與法相悖。一審判決認為“攤位所有權證”不是合法產(chǎn)權證明，卻以“攤位所權證”記載的面積確定攤位面積，前后相矛盾?；煜褂妹娣e與建筑面積概念，對攤位出售方案、購買價格等歷史事實視而不見。

3、 行政裁決的程序。

行政裁決是實施強制拆遷的法律依據(jù)。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應當在拆遷期限內(nèi)進行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，奉化市市場發(fā)展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（即超期違法無證拆遷），被上訴人理應依法行使職權對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。

4、拆遷補償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。奉化市市場發(fā)展中心不是拆遷人，奉化市市場發(fā)展中心與上訴人間也無任何合同法律關系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉中心提出的，被上訴人依市場發(fā)展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。

（三）、一審判決書未對被上訴人提交并經(jīng)庭審質證的證據(jù)進行完全的羅列和認定，對案件事實的認定存在遺漏，致使判決認定事實不清。從而無法糾正：裁決所列拆遷當事人主體錯誤、拆遷項目未完成補償安置即違法轉讓等違法之處，判決結果錯誤。

被上訴人在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關證據(jù)。

第一次：提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計委“關于同意寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設項目立項的批復”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設工程規(guī)劃許可證”（副本）；

第二次：提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計委“關于同意市土地流轉中心開發(fā)服裝城地塊建設項目的批復”、證據(jù)二是建設用地規(guī)劃許可證。

對被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認為：

1、第二次提交的關于土地流轉中心的批復、建設用地規(guī)劃許可證屬逾期提交，且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法關于被告舉證期限的強制性規(guī)定，應不予認定，一審判決認為逾期提交的證據(jù)有效與法無據(jù)。

2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據(jù)，單列了對被上訴人有利的證據(jù)。

3、奉化市計委、規(guī)劃部門先后二次分別對奉化市土地流轉中心和寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司立項、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉讓即土地流轉中心將未完成拆遷補償安置的項目轉讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例（即國務院條例第19條、浙江省條例第25條）的相關規(guī)定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入，未能對裁決所列當事人主體錯誤（即由項目受讓人繼承原拆遷人的權利義務）的事實進行認定，從而對裁決違法之處予以糾正。

寧波市中級人民法院于2003年2月13日開庭審理了本案，二審中各方當事人圍繞本案被上訴人奉化市規(guī)劃與建設局所作拆遷裁決程序是否合法、是否具有法定職權、裁決書中所列主體是否正確、認定上訴人攤位面積是否有事實依據(jù)、補償標準的制訂是否具有規(guī)范性文件依據(jù)、裁決適用法律是否正確等爭議進行質證、辯論。二審判決認為：“一、上訴人不是服裝城拆遷活動中的被拆遷人，但可以認定是拆遷當事人。二、被上訴人受理裁決申請并啟動裁決程序符合法律規(guī)定。三、被上訴人根據(jù)上訴人擁有的攤位所有權，確認被拆遷人自愿補償上訴人

不違反法律規(guī)定，并無不當。”判決：駁回上訴，維持原判。

第三部分：個體戶認為拆遷存在違法，個體工商戶的權利未得到保護。

一、個體戶的身份及在拆遷中享有的權利

本案中個體戶購置了固定攤位，取得奉化市工商局頒發(fā)的攤位所有權證后安心經(jīng)營個體生意，現(xiàn)在才發(fā)現(xiàn)7年之后（即98年）整個服裝城的房產(chǎn)證辦到了奉化市市場發(fā)展中心名下。于是，奉化市市場發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個《拆遷條例》沒有規(guī)定的“永久性使用權人”概念，不評估、不安置，通過政府部門的紅頭文件（如國資局批復）來定了一個價格進行補償。于是，規(guī)劃與建設局又以準司法機關的身份為理由，來了一個根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個自認為“公平合理”的裁決。

個體戶購置服裝城固定攤位是一個歷史事實，享有攤位的所有權，連承租人都應受到法律保護的權利，擁有所有權、經(jīng)營權的個體戶卻不能享有，違背事實與法律法規(guī)規(guī)定。制造一個個體戶在拆遷中的“身份”（即永久性使用權人），進而以法無名文為由，從程序、實體上進行自由的裁量，導致申訴人的合法權利無法保障。

二、行政裁決的程序要求。

拆遷期限過了，并且強行拆遷完了，再申請裁決，符合程序嗎？對此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請必須在拆遷期限內(nèi)提出。國務院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時間限定，但仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進行的結論。

1、裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請人市場發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請裁決的，顯然違反了法定的行政程序，裁決的程序違法。

2、拆遷許可證的有效期即拆遷期限，一旦超過拆遷期限而拆遷人又未提出延期申請，拆遷人的行為實際已構成無證拆遷，是一種違法行為。行政裁決是解決合法拆遷補償爭議，對無證拆遷引起的爭議無權裁決，而應行使行政管理職責予以糾正。

三、拆遷人對被拆遷人進行貨幣補償，再由被拆遷人對個體戶（攤主）進行補償沒有法律法規(guī)依據(jù)。

本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對被拆遷人的補償金額已包含了對固定攤位攤主的補償，再由被拆遷人提出補償方案。這樣，拆遷人就不再于個體戶發(fā)生拆遷關系了，而改成被拆遷人與申訴人進行補償。

1、對于租賃房屋而言，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當事人。國務院和浙江省《拆遷條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達不成解除租賃關系協(xié)議時，要實行產(chǎn)權調換。

2、本案中，個體戶不是承租人，而是享有攤位的所有權。而且，個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關系存在，何來補償之由。

本案中，拆遷人的這種做法不合法，首先是剝奪了個體戶的權利，其次是個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關系存在，補償一說無事實與法律依據(jù)。

四、攤位的建筑面積未進行正確認定

攤位無房產(chǎn)證，建筑面積如何確定？以買賣協(xié)議還是以出售方案來確定？個體戶認為：房產(chǎn)證是確定房屋建筑面積的直觀證據(jù)，但本案中，出售方奉化市工商局一直未給購買攤位的個體戶辦理房產(chǎn)證；所以，以奉化市工商局的出售方案來確定攤位是最為直接與正確的，該方案明確了服裝城攤位價格的構成（與當時的市場價相符），個體戶所購攤位的建筑面積與使用面積大小，而且是由建設單位奉化市工商局制定、經(jīng)市常務會議討論通過的。以攤位所有權證所載的使用面積來認定攤位建筑面積，違背了客觀事實，直接導致對申訴人權利的侵害，致使判決結果錯誤。

五、遺漏關鍵事實，認定事實及適用法律法規(guī)錯誤

奉化市規(guī)劃與建設局在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計委“關于同意寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設項目立項的批復”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計委“關于同意市土地流轉中心開發(fā)服裝城地塊建設項目的批復”、證據(jù)二是建設用地規(guī)劃許可證。

上述證據(jù)經(jīng)過庭審質證，一審判決故意遺漏，未作表述。二審判決同樣故意遺漏，對個體戶在上訴狀中提出的該事實不作評判。是對拆遷行為違法性的遺漏，導致所列拆遷當事人主體錯誤判決結果違背事實、違反法律法規(guī)規(guī)定。

第三部分：目前的情況

二審敗訴后，除了走審判監(jiān)督程序外，個體戶們已無其他法律途徑可以維護自已的權利了。個體戶認為服裝城拆遷及補償存在違法行為，懇請對該拆遷行為及補償問題予以監(jiān)督審查，以維護合法權益，維護政府的公正形象。

篇8

建立質量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務質量，保護旅游者的合法權益。在旅行社和旅游者之間，相對于其它消費者而言，旅游者的合法權益更容易受到損害。這是由于旅行社業(yè)務經(jīng)營特點決定的：第一，旅行社為旅游者提供的服務是一種無形商品，旅行社預先向旅游者收取費用，往往在較長時間后才向旅游者提供服務，具有遠期交易的特點。在國際和國內(nèi)的旅行社，都存在著利用遠期交易的特點預收大量費用，然后攜巨款逃匿的現(xiàn)象，或者利用預收的費用從事股票、期貨貿(mào)易等風險極大的交易活動，使得旅游者的權益得不到保障。第二，旅游者只有在消費后，才能判定旅行社提供的服務是否符合約定，一旦旅游者的權益受到損害，又不像消費物質商品那樣，及時得到保修、保換或退賠，由此產(chǎn)生的權益糾紛極難解決。第三，大多數(shù)中小旅行社由于投資少，辦公地址和辦公設備都是租賃的，一旦發(fā)生損害旅游者權益的事情，旅行社自身幾乎沒有賠償?shù)哪芰Α?/p>

由于旅行社預收旅行費用款項較大，涉及的旅游者數(shù)量較多，社會影響面廣，一旦出現(xiàn)問題，不僅防礙旅行社自身的發(fā)展，而且損害了旅游者的合法權益，影響社會的穩(wěn)定。因此，世界上旅游發(fā)達國家普遍采用質量保證金制度來保護旅游者的利益。如日本在《旅行業(yè)法》和《旅行業(yè)法實施要領》中對旅行社質量保證金繳納的數(shù)額、繳納的程序、保證金的退換、繼承等都作了非常具體的規(guī)定。泰國《旅游業(yè)暨導游法》中規(guī)定，旅行社應以現(xiàn)金、泰國政府公債或由泰國政府擔保本金與利息的國營企業(yè)債券等方式繳納保證金。我國臺灣的《旅行業(yè)管理規(guī)則》中規(guī)定經(jīng)營旅行社應首先向交通部觀光局申請籌設，依法辦妥公司設立登記后，符合條件者，經(jīng)核準并交納旅行社保證金、注冊費后，發(fā)給旅行社執(zhí)照，方可營業(yè)。為了進一步強化質量保證金制度，在今年通過的《旅行社管理規(guī)則修正案》中又將保證金的數(shù)額提高了。此外，法國、英國、澳大利亞、比利時、韓國和西班牙等國也實行了旅行社質量保證金制度。這些國家都把質量保證金制度上升為法律或者法規(guī)，以法的形式來規(guī)范旅行社的經(jīng)營秩序，保護旅游者的合法權益，加強對旅行社的行業(yè)管理和監(jiān)督，取到了很好的效果。

隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了入境旅游，出境旅游和國內(nèi)旅游相并存的新趨勢。由于旅行社營業(yè)范圍的擴大和組團業(yè)務的增多，旅行社本身所承擔的風險更大，更容易出現(xiàn)侵犯旅游者權益的問題，尤其是國內(nèi)旅游和出境旅游，一個旅游團往往涉及數(shù)十萬元的費用，一旦出現(xiàn)問題，旅游者的合法權益很難得到保護。為了切實保護旅游者的合法權益，提高旅行社的服務質量，使質量保證金制度行之有效，在實際操作中有法規(guī)依據(jù)，使質量保證金制度真正成為行業(yè)管理的強有力的手段，有必要將質量保證金制度上升為行政法規(guī)，在正在制定的《旅行社管理條例》中作出相應的規(guī)定。

二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理

《旅行社質量保證金暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“各級旅游行政管理部門在規(guī)定的權限內(nèi)，依據(jù)有關法律、法規(guī)和程序，做出支付保證金賠償?shù)臎Q定”。有人認為，此條規(guī)定與現(xiàn)行法律相抵觸，旅游行政管理部門無權就旅行社對旅游者的權益損害作出賠償決定，因為旅行社和旅游者是平等的民事主體，二者之間的糾紛屬于民事糾紛。作為侵權人，旅行社應承擔什么樣的民事賠償責任，應由司法程序來決定，即由人民法院通過審理后裁定。作為行政機關，旅游行政管理部門只能有權依法對違法的旅行社實施行政處罰，包括對旅行社作出警告、罰款、停業(yè)整頓和吊銷“旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出裁決。

實際上，按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，行政機關除了在行使行政職權的過程中直接管理行政相對人外，許多時候還必須以第二人的身份來對民事糾紛進行處理。行政機關對民事糾紛的處理又稱專門行政裁決。依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機關處理民事糾紛主要有：對林木、林地權屬爭議的處理；對土地權屬爭議的處理；對水事糾紛的處理；對草原權屬爭議的處理；對水面、淮涂權屬爭議的處理。此外，專利法、郵政法、食品衛(wèi)生法、藥品管理法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)保法、醫(yī)療事故處理辦法、商標法和獸藥管理條例等法律、法規(guī)，都規(guī)定了行政機關對民事糾紛的處理。例如，《商標法》第三十九條規(guī)定，對侵犯注冊商標權的，被侵權人可以向侵權人所在地的縣級以上工商行政管理部門請求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。當事人不服的，可以在收到處理通知十五日內(nèi)，向人民法院；期滿不，又不履行的，由有關工商行政管理部門申請人民法院強制執(zhí)行。《食品衛(wèi)生法》第三十九條、第四十條規(guī)定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有權要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛(wèi)生行政部門處理。縣以上衛(wèi)生行政部門有責任受理，并依據(jù)法律的規(guī)定作出損害賠償?shù)男姓脹Q。當事人不服裁決的，可以向人民法院。

因此，依據(jù)我國的立法例，行政機關可以就法律、法規(guī)規(guī)定的部分民事糾紛實施行政裁決，這是通過行政法律程序對部分民事糾紛實行的法律保護，是快捷、合理地解決部分民事糾紛的有效方式，也是我國司法程序的必要補充?？梢姡糜涡姓芾聿块T除了依法行使職權，對行政管理相對人旅行社實行管理外，完全可以以第二人的身份來對旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出專門行政裁決。

三、關于質量保證金制度立法和執(zhí)法中應注意的問題

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建立質量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務質量，保護旅游者的合法權益。在旅行社和旅游者之間，相對于其它消費者而言，旅游者的合法權益更容易受到損害。這是由于旅行社業(yè)務經(jīng)營特點決定的：第一，旅行社為旅游者提供的服務是一種無形商品，旅行社預先向旅游者收取費用，往往在較長時間后才向旅游者提供服務，具有遠期交易的特點。在國際和國內(nèi)的旅行社，都存在著利用遠期交易的特點預收大量費用，然后攜巨款逃匿的現(xiàn)象，或者利用預收的費用從事股票、期貨貿(mào)易等風險極大的交易活動，使得旅游者的權益得不到保障。第二，旅游者只有在消費后，才能判定旅行社提供的服務是否符合約定，一旦旅游者的權益受到損害，又不像消費物質商品那樣，及時得到保修、保換或退賠，由此產(chǎn)生的權益糾紛極難解決。第三，大多數(shù)中小旅行社由于投資少，辦公地址和辦公設備都是租賃的，一旦發(fā)生損害旅游者權益的事情，旅行社自身幾乎沒有賠償?shù)哪芰Α?/p>

由于旅行社預收旅行費用款項較大，涉及的旅游者數(shù)量較多，社會影響面廣，一旦出現(xiàn)問題，不僅防礙旅行社自身的發(fā)展，而且損害了旅游者的合法權益，影響社會的穩(wěn)定。因此，世界上旅游發(fā)達國家普遍采用質量保證金制度來保護旅游者的利益。如日本在《旅行業(yè)法》和《旅行業(yè)法實施要領》中對旅行社質量保證金繳納的數(shù)額、繳納的程序、保證金的退換、繼承等都作了非常具體的規(guī)定。泰國《旅游業(yè)暨導游法》中規(guī)定，旅行社應以現(xiàn)金、泰國政府公債或由泰國政府擔保本金與利息的國營企業(yè)債券等方式繳納保證金。我國臺灣的《旅行業(yè)管理規(guī)則》中規(guī)定經(jīng)營旅行社應首先向交通部觀光局申請籌設，依法辦妥公司設立登記后，符合條件者，經(jīng)核準并交納旅行社保證金、注冊費后，發(fā)給旅行社執(zhí)照，方可營業(yè)。為了進一步強化質量保證金制度，在今年通過的《旅行社管理規(guī)則修正案》中又將保證金的數(shù)額提高了。此外，法國、英國、澳大利亞、比利時、韓國和西班牙等國也實行了旅行社質量保證金制度。這些國家都把質量保證金制度上升為法律或者法規(guī)，以法的形式來規(guī)范旅行社的經(jīng)營秩序，保護旅游者的合法權益，加強對旅行社的行業(yè)管理和監(jiān)督，取到了很好的效果。

隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了入境旅游，出境旅游和國內(nèi)旅游相并存的新趨勢。由于旅行社營業(yè)范圍的擴大和組團業(yè)務的增多，旅行社本身所承擔的風險更大，更容易出現(xiàn)侵犯旅游者權益的問題，尤其是國內(nèi)旅游和出境旅游，一個旅游團往往涉及數(shù)十萬元的費用，一旦出現(xiàn)問題，旅游者的合法權益很難得到保護。為了切實保護旅游者的合法權益，提高旅行社的服務質量，使質量保證金制度行之有效，在實際操作中有法規(guī)依據(jù)，使質量保證金制度真正成為行業(yè)管理的強有力的手段，有必要將質量保證金制度上升為行政法規(guī)，在正在制定的《旅行社管理條例》中作出相應的規(guī)定。

二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理

《旅行社質量保證金暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“各級旅游行政管理部門在規(guī)定的權限內(nèi)，依據(jù)有關法律、法規(guī)和程序，做出支付保證金賠償?shù)臎Q定”。有人認為，此條規(guī)定與現(xiàn)行法律相抵觸，旅游行政管理部門無權就旅行社對旅游者的權益損害作出賠償決定，因為旅行社和旅游者是平等的民事主體，二者之間的糾紛屬于民事糾紛。作為侵權人，旅行社應承擔什么樣的民事賠償責任，應由司法程序來決定，即由人民法院通過審理后裁定。作為行政機關，旅游行政管理部門只能有權依法對違法的旅行社實施行政處罰，包括對旅行社作出警告、罰款、停業(yè)整頓和吊銷“旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出裁決。

實際上，按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，行政機關除了在行使行政職權的過程中直接管理行政相對人外，許多時候還必須以第二人的身份來對民事糾紛進行處理。行政機關對民事糾紛的處理又稱專門行政裁決。依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機關處理民事糾紛主要有：對林木、林地權屬爭議的處理；對土地權屬爭議的處理；對水事糾紛的處理；對草原權屬爭議的處理；對水面、淮涂權屬爭議的處理。此外，專利法、郵政法、食品衛(wèi)生法、藥品管理法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)保法、醫(yī)療事故處理辦法、商標法和獸藥管理條例等法律、法規(guī)，都規(guī)定了行政機關對民事糾紛的處理。例如，《商標法》第三十九條規(guī)定，對侵犯注冊商標權的，被侵權人可以向侵權人所在地的縣級以上工商行政管理部門請求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。當事人不服的，可以在收到處理通知十五日內(nèi)，向人民法院；期滿不，又不履行的，由有關工商行政管理部門申請人民法院強制執(zhí)行?！妒称沸l(wèi)生法》第三十九條、第四十條規(guī)定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有權要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛(wèi)生行政部門處理?？h以上衛(wèi)生行政部門有責任受理，并依據(jù)法律的規(guī)定作出損害賠償?shù)男姓脹Q。當事人不服裁決的，可以向人民法院。

因此，依據(jù)我國的立法例，行政機關可以就法律、法規(guī)規(guī)定的部分民事糾紛實施行政裁決，這是通過行政法律程序對部分民事糾紛實行的法律保護，是快捷、合理地解決部分民事糾紛的有效方式，也是我國司法程序的必要補充。可見，旅游行政管理部門除了依法行使職權，對行政管理相對人旅行社實行管理外，完全可以以第二人的身份來對旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出專門行政裁決。

三、關于質量保證金制度立法和執(zhí)法中應注意的問題

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2.法律體制方面。在我國現(xiàn)階段，尚沒有一部統(tǒng)一的《拆遷法》，這方面的法律依據(jù)主要是國務院在2001年6月6日第40次常務會議上通過并于2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實際情況，依據(jù)此《條例》制定了當?shù)氐牟疬w管理規(guī)定，但規(guī)定比較混亂，因此帶來了實際操作中的混亂現(xiàn)象。

3.執(zhí)法方式與水平方面。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低，這在一定程度上傷害了被拆遷人的利益，導致了矛盾的激化。

二、行政法視野中的拆遷問題

1.關于拆遷抽象行政行為的可訴性問題。在我國的實踐中，在被拆遷人對一些拆遷規(guī)則表示疑問時，尚沒有較有效的解決途徑。這與我國現(xiàn)有的行政法律制度有關。我國的行政訴訟法所確定的行政訴訟受案范困主要限于具體行政行為，基本排除了抽象行政行為。對一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權益的行為，司法的活動空間很小，這也就使得當事人處于一種投告無門的境地。故許多學者強烈呼吁擴大行政訴訟受案范困，主張從社會公共利益出發(fā)，將拆遷糾紛納入行政訴訟受案范圍。

2.《城市房屋拆遷管理條例》的不周延性。(1《)條例》尚未規(guī)定被拆遷人有權利參與拆遷的決策過程及監(jiān)督拆遷過程。政府行政公開是現(xiàn)代社會的一個趨勢，而在我國的拆遷實踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現(xiàn)象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質疑。(2《)條例》并未明確提出聽證程序，只在第8條規(guī)定“:房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范圍，拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見?！?/p>

(3《)條例》第16條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內(nèi)作出?！爱斒氯藢Σ脹Q不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或扦提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！边@一規(guī)定存在兩個問題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規(guī)劃和拆遷或授權開發(fā)商拆遷本身就是政府行為，由此產(chǎn)生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”的規(guī)定使被拆遷人如果對拆遷不滿，即使選擇了行政訴訟，也無法改變被強制拆遷的命運。

三、解決拆遷矛盾之法律構想

1.樹立正確的立法理念。國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應該把被拆遷人放在政府拆遷的對立面上。要改變政府的行政觀念，基于平等基礎上的拆遷法律法規(guī)才能得到群眾的擁護。

2.完善我國現(xiàn)行的有關拆遷的法律法規(guī)。

(1)規(guī)范建設項目的審批程序。對涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應以適當?shù)男问接枰怨?，充分聽取被拆遷人等利害關系人的意見。建設上程規(guī)劃方案一經(jīng)批準，建設單位不得擅自變更;確需變更的，必須經(jīng)過規(guī)劃部門審批;城市規(guī)劃行政部門在批準其變更前，應重新進行公示。