導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇法治保障與法制保障區(qū)別，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

（一）人權(quán)主流化的基本趨勢：人權(quán)視角的國際背景

之所以要從人權(quán)視角審視自然災(zāi)害立法，一個基本的現(xiàn)實背景是人權(quán)主流化趨勢。自1948年制定《世界人權(quán)宣言》以來，人權(quán)問題在全世界日益得到重視。全球性以及區(qū)域性的國際人權(quán)公約頻繁制定，國際人權(quán)監(jiān)督機制日益完善，人權(quán)逐步成為了一種全球性的意識形態(tài)。特別是在聯(lián)合國的推動下，人權(quán)正與和平與發(fā)展一樣得到重視，并因此成為建立國際新秩序的重要維度。當(dāng)前來看，無論是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的機構(gòu)，還是聯(lián)合國的成員國，人權(quán)問題已經(jīng)成為政治、經(jīng)濟、文化、外交乃至軍事等領(lǐng)域政策考量的基本要素，人權(quán)已從一個過去不受重視的問題變成了一個日益主流化的問題。正是基于這樣一種趨勢，聯(lián)合國人權(quán)高專辦主張，必須將基于人權(quán)的方式納入為減少災(zāi)害風(fēng)險而專門制定的政策與措施當(dāng)中。①事實上，人權(quán)主流化當(dāng)前已經(jīng)成為處理自然災(zāi)害問題的基本趨勢。在國際層面，盡管早期的災(zāi)害立法中并無人權(quán)話語的表達，基本上沒有突破單純的人道主義救援框架，②但是后來的災(zāi)害立法加強了對人權(quán)問題的關(guān)注，比如，聯(lián)合國人權(quán)委員會1998年通過的《國內(nèi)流離失所問題指導(dǎo)原則》以及聯(lián)合國機構(gòu)間常設(shè)委員會2006年通過的《關(guān)于人權(quán)和自然災(zāi)害的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》都對自然災(zāi)害下的人權(quán)保障問題給予了充分的關(guān)注。不僅災(zāi)害立法關(guān)注了人權(quán)問題，聯(lián)合國以及一些區(qū)域性國家組織的人權(quán)公約、人權(quán)條約機構(gòu)的一般性意見以及人權(quán)理事會通過的決議中，也多次提及自然災(zāi)害下的人權(quán)保障問題，試圖構(gòu)建自然災(zāi)害下人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)，使人權(quán)保障問題成為救災(zāi)行動的主流話語。在國際公約中，《非洲兒童權(quán)利和福利》第23條規(guī)定，締約國應(yīng)確保因自然災(zāi)害等原因而成為難民或境內(nèi)流離失所的兒童“得到適當(dāng)保護和人道主義援助，以享有本和各國作為締約國的其他國際人權(quán)和人道主義文書規(guī)定的權(quán)利”?！稓埣踩藱?quán)利公約》第11條要求，“締約國應(yīng)當(dāng)依照國際法包括國際人道主義法和國際人權(quán)法規(guī)定的義務(wù)，采取一切必要措施，確保在危難情況下，包括在發(fā)生武裝沖突、人道主義緊急情況和自然災(zāi)害時，殘疾人獲得保護和安全?！痹谌藱?quán)條約監(jiān)督機構(gòu)通過的決議中，聯(lián)合國經(jīng)濟社會文化權(quán)利委員會的“第12號一般性意見”、“第14號一般性意見”和“第15號一般性意見”以及聯(lián)合國消除對婦女一切形式歧視委員會的第28號一般性意見都對自然災(zāi)害下的人權(quán)保障提出了明確的要求。③綜上可見，在人權(quán)主流化的趨勢下，災(zāi)害時期的人權(quán)保障問題也出現(xiàn)了主流化的趨勢，這一趨勢為我們從人權(quán)視角審視中國災(zāi)害立法提供了恰好的國際背景。

（二）國家契約觀：人權(quán)審視的哲學(xué)基礎(chǔ)

除了人權(quán)主流化的國際背景之外，從人權(quán)視角審視災(zāi)害立法還具有深刻的哲學(xué)基礎(chǔ)。在我看來，忽略人權(quán)保障問題而以單純的人道主義救援視角看待國家的救災(zāi)行為，其根本的錯誤在于沒有正確界分國家與其他救災(zāi)主體與災(zāi)民之間的關(guān)系，背離了個人與國家應(yīng)然關(guān)系的政治哲學(xué)。從關(guān)系性的視角來看，無論是國際紅十字會之類的國際人道主義組織，還是國內(nèi)的非政府組織，或者災(zāi)害發(fā)生地之外的其他國家，它們與災(zāi)民的關(guān)系和災(zāi)害發(fā)生國政府與災(zāi)民的關(guān)系有著根本的差異。非政府組織或者其他國家與災(zāi)民之間既無民事法律上的契約關(guān)系，也沒有行政法律上的管理和被管理的關(guān)系，因此，他們對災(zāi)民當(dāng)然不負有救援的義務(wù)，其對災(zāi)民的救助行為乃是一種單純的人道主義行為。換句話而言，此種救援行為乃是出于人道主義考慮具有慈善性質(zhì)的行為。與非政府組織或者他國政府不同的是，災(zāi)害發(fā)生國的政府與災(zāi)民的關(guān)系乃是一種契約關(guān)系，這一契約關(guān)系的哲學(xué)基礎(chǔ)根源于洛克等人的社會契約理論。該理論認為，個人之所以從自然狀態(tài)相約進入國家，其根本的目的在于擺脫自然狀態(tài)存在的不便，能夠過上比自然狀態(tài)更好的生活。國家的成立建立在個人與統(tǒng)治者的契約之上，個人將部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家，國家當(dāng)竭力保護人們的權(quán)利，否則，個人可撤回對統(tǒng)治者的信托。洛克的社會契約理論提出已經(jīng)數(shù)百年，該理論主張的國家契約觀也已成為當(dāng)代人權(quán)理論的哲學(xué)基礎(chǔ)。無論是“國際人權(quán)”，還是其他全球性乃至區(qū)域性國際人權(quán)公約，無一例外都堅持國家負有人權(quán)保障之義務(wù)，此種義務(wù)完全不同于人道主義的慈善。因為，慈善意味著施舍，權(quán)利意味著應(yīng)當(dāng)。在實施慈善行為時，施與人可以隨時終止其慈善行動。對負有人權(quán)保障契約義務(wù)的國家來說，其怠惰將違背契約義務(wù)，這一違約行為會削弱甚至可能完全摧毀其政治合法性。正是由于個人與國家之間的契約關(guān)系，國家有義務(wù)保障公民之人權(quán)。并且，國家對人權(quán)的保護義務(wù)不限于消極的不侵犯義務(wù)，也有積極的保護和實現(xiàn)義務(wù)。此等保護義務(wù)不限于防范其他私人主體以及組織對人權(quán)的侵害，也包括防范自然力的侵害。①當(dāng)公民遭受自然災(zāi)害的打擊時，國家理應(yīng)采取積極措施，努力幫助災(zāi)民實現(xiàn)自己的人權(quán)。另一方面，由于天災(zāi)與人禍常常緊密相隨，自然災(zāi)害的影響程度不僅決定于自然災(zāi)害本身的強度，也與災(zāi)前國家對人權(quán)的保障水平以及對災(zāi)害的預(yù)防程度緊密相關(guān)。1755年11月里斯本大地震之后，在伏爾泰悲觀感嘆“人的命運就是默默痛苦、默默屈服、崇拜和死去”之時，盧梭卻尖銳地指出，自然因素并不是破壞里斯本2萬座6～7層房屋的唯一因素。在盧梭看來，居民的分布狀況、地震發(fā)生后組織撤離和疏散的速度、以及災(zāi)害發(fā)生時人們的富裕程度都嚴重影響到災(zāi)民死亡的數(shù)量。盡管盧梭在這里并沒有使用人權(quán)一詞，但是其所說的影響災(zāi)民死亡數(shù)量的各種因素事實上可以轉(zhuǎn)化為住房權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及生活水準(zhǔn)權(quán)等人權(quán)話語。盧梭的憤慨給我們帶來的進一步思考是，國家災(zāi)后的人權(quán)保障義務(wù)其實也是對其災(zāi)前在人權(quán)保障上的懈怠或者不當(dāng)行為的一種救贖，它同樣也是國家在契約上的義務(wù)。

二、人權(quán)理念對中國自然災(zāi)害立法的影響

作為一個自然災(zāi)害高發(fā)的國家，中國對自然災(zāi)害的立法給予了較高的關(guān)注。從1983年1月3日國務(wù)院頒布的《植物檢疫條例》開始，中國頒布了大約30部與自然災(zāi)害有關(guān)的法律法規(guī)，②這些法律法規(guī)將我國災(zāi)害防治和救災(zāi)工作帶入了法制化的軌道。仔細分析改革開放以來中國自然災(zāi)害立法的進程，我們發(fā)現(xiàn)中國自然災(zāi)害立法經(jīng)歷了一個從無到有、從零散到專門化以及從粗糙到逐步完善的過程。并且，人權(quán)理念在自然災(zāi)害立法中的日益凸顯乃是這一過程中的最大特色，這一特色具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）立法目的的轉(zhuǎn)變：從國家中心到以人為本

立法目的是法律文本價值目標(biāo)的體現(xiàn)，是立法者制定該法律文本所期望達到的目標(biāo)，是法律文本的指南。以2008年作為分界線，中國2008年以后頒發(fā)的自然災(zāi)害法律法規(guī)與此前頒布的20多部法律法規(guī)在立法目的的表達上有著根本的差異。在2008年以前頒布的法律法規(guī)中，“保障社會建設(shè)安全”、“保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行”和“適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”③等“宏詞大論”在立法目的條款中占據(jù)了較大比例，把保障人民生命和財產(chǎn)或滿足防災(zāi)減災(zāi)需要表述為立法目的的僅有11部，不足該時間段內(nèi)所頒布法律法規(guī)總數(shù)的一半。反觀2008年以后頒布和修訂的9部法律法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)每部法律法規(guī)的第1條都將保護人民的生命和財產(chǎn)或滿足防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的需要作為立法目的。比起國民經(jīng)濟、社會發(fā)展以及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)等具有較強國家主義色彩的宏大話語來說，將生命和財產(chǎn)的保障作為立法目的表明了災(zāi)害立法已經(jīng)將以人為本作為中心目的。這一轉(zhuǎn)變不僅凸顯了災(zāi)害應(yīng)對的人權(quán)理念，對災(zāi)民而言來得更為實在，也更加具有可行性。因為，“太概括的觀念與太遙遠的目標(biāo)，都同樣地是超乎人們的能力之外的；每一個個人所喜歡的政府計劃，不外是與他自己的個別利益有關(guān)的計劃，他們很難認識到自己可以從良好的法律要求他們所作的不斷犧牲之中得到怎樣的好處?！?/p>

（二）權(quán)利種類的拓寬：從生命權(quán)和生存權(quán)到其他權(quán)利

除了立法目的從國家中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸局?，我國自然?zāi)害立法發(fā)展的另一明顯特征是，保障權(quán)利的范圍日益拓寬。盡管沒有一部法律法規(guī)明確提及保障“人權(quán)”，甚至對權(quán)利一詞也甚少提及，④但是對于災(zāi)民權(quán)利的保護確實存在。并且，從法律條文來看，2008年之后的立法比此前的立法所保障的人權(quán)種類正在逐漸拓寬。早前的災(zāi)害立法大多只關(guān)注生命權(quán)和生存權(quán)，盡管這一特征完全符合權(quán)利位階原則，但是片面關(guān)注生命權(quán)和生存權(quán)，顯然忽略了災(zāi)民對其他人權(quán)類型的需求。正是考慮到這一原因，自然災(zāi)害立法對人權(quán)保障的種類有拓寬的趨勢。以1993年制定的《防震減災(zāi)法》為例，其涉及的人權(quán)只包括生命權(quán)（第1條）、財產(chǎn)權(quán)（第1條）、食物權(quán)（第32條）等權(quán)利，但是2008年修訂后該法與人權(quán)保障相關(guān)的條款近二十條，其保障的權(quán)利包括生命權(quán)（第35～40條、第50條）、生存權(quán)（第35～41條、第50條、第59～62條）、受教育權(quán)、文化權(quán)、災(zāi)民參與決策權(quán)（第70條）以及災(zāi)民的文書證書保護權(quán)（第71條）等等。除《防震救災(zāi)法》之外，2010年制定的《自然災(zāi)害救助條例》對自然災(zāi)害中的人權(quán)保障也非常重視，該條例保障的人權(quán)不僅包括傳統(tǒng)災(zāi)害立法保護的生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，對生存權(quán)層面的食物權(quán)、飲水權(quán)、住房權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利也給予了關(guān)注，要求政府在自然災(zāi)害發(fā)生并符合啟動應(yīng)急預(yù)案的情況下，采取一項或多項措施，保障上述權(quán)利。

（三）權(quán)利主體的拓展：從普遍關(guān)注到重視弱者

“照顧弱者原則”乃是國際人權(quán)法以及各國人權(quán)立法應(yīng)遵循的基本原則，該原則要求在人權(quán)保障過程中給予弱者更多的關(guān)注和扶助。在自然災(zāi)害中，這一原則必須得到充分重視。因為，對于易受歧視以及脆弱的人群來說，他們在自然災(zāi)害中遭受的人權(quán)風(fēng)險比普通人群更大，他們實現(xiàn)人權(quán)所受到的阻礙也更多。同時，由于自然災(zāi)害增加了政府實現(xiàn)人權(quán)的成本和難度，它對正常時期下人權(quán)實現(xiàn)就面臨困難的社會弱者而言，無疑又是一個巨大打擊。如果不對這些弱勢人群給予特別的保障，他們可能會深陷自然災(zāi)害的深淵，成為自然災(zāi)害下人權(quán)災(zāi)難的主角。正因如此，必須對這些人群進行合理的區(qū)別對待，給予他們更多的關(guān)注。仔細分析我國與自然災(zāi)害相關(guān)的立法，我們發(fā)現(xiàn)早前的立法對于弱勢群體權(quán)利的保障缺乏應(yīng)有的重視，其對災(zāi)民權(quán)利的關(guān)注乃是不加區(qū)別的一般性的普遍關(guān)注。令人欣慰的是，2008年以來的自然災(zāi)害立法逐步加強了對殘疾人、孕婦、未成年人、孤兒、孤老、老年人、少數(shù)民族、生活困難人員等社會弱勢人群的關(guān)注，這些弱勢人群既包括因自然的生理的原因造成的弱勢人群，也包括因社會的結(jié)構(gòu)性原因造成的弱勢人群。具體保障條款可見上表。

（四）保障措施的細化：從粗糙簡單到具體可操作

中國自然災(zāi)害立法中有關(guān)災(zāi)民權(quán)利保障的措施呈現(xiàn)出逐漸細化的趨勢。以《防震減災(zāi)法》對地震應(yīng)急的規(guī)定為例，2008年修改的《防震減災(zāi)法》的第50條顯然比1997年的《防震減災(zāi)法》第32條詳細，更具有可操作性。將兩個條款的文本進行對比發(fā)現(xiàn)，后者不僅將前者沒有提及的生命搶救義務(wù)放在首要位置，內(nèi)容也更加詳盡，用語更為專業(yè)規(guī)范，操作性更強。具體體現(xiàn)在：首先，從條款制定目的來看，前者指出采取緊急應(yīng)急措施的目的是搶險救災(zāi)并維護社會秩序；而后者盡管沒有明確指出該條款的制定目的，但是從具體的緊急措施可以看出是為了保障災(zāi)民的權(quán)利。其次，前者使用的是模糊的并具有較大自由裁量空間的詞匯，認為政府在嚴重破壞性地震發(fā)生后“可以”在地震災(zāi)區(qū)實行緊急應(yīng)急措施；后者使用的是明確的強制義務(wù)性詞匯，規(guī)定政府在地震發(fā)生后“應(yīng)當(dāng)”立即采取緊急措施。顯然，“可以”意味著行為的可選擇性，不作為并不必然導(dǎo)致否定性的法律后果；“應(yīng)當(dāng)”表示此行為是必為的，具有法律強制性，不為即意味著對法律規(guī)則的違反，需要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。再次，措施更為細化。前者使用交通管制、統(tǒng)一發(fā)放和分配食品和藥品、臨時征用物品以及其他緊急應(yīng)急措施來應(yīng)對地震災(zāi)害，只有一項措施直接用于保障災(zāi)民的生存；而后者采取的是迅速組織搶救被壓埋人員、緊急醫(yī)療救護、搶修毀損的基礎(chǔ)設(shè)施、啟用應(yīng)急避難場所、提供救濟物品和住所、轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾、確保飲用水消毒和水質(zhì)安全、積極開展衛(wèi)生防疫、迅速控制危險源和封鎖危險場所、防范次生災(zāi)害、預(yù)防傳染病疫情的發(fā)生以及其他維持社會秩序、維護社會治安的必要措施等緊急手段來應(yīng)對地震災(zāi)害，從生命搶救、健康、住房、食品等等方面全方位地保障災(zāi)民的生命和生存權(quán)利。通過上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)人權(quán)理念在我國自然災(zāi)害立法中日益凸顯。人權(quán)理念在中國自然災(zāi)害立法中的日益凸顯不僅源于中國自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實以及民眾高漲的人權(quán)熱情，而且與中國逐漸融入人權(quán)主流化的國際浪潮緊密相關(guān)。正如聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員路易絲•阿博爾女士所言，“在決心采納國際標(biāo)準(zhǔn)進行人權(quán)的基礎(chǔ)性建設(shè)方面，中國取得了巨大進步?！?/p>

三、中國自然災(zāi)害立法的人權(quán)反思

上文的分析表明，經(jīng)過30年來的探索，我國的自然災(zāi)害立法在災(zāi)民的人權(quán)保障上已經(jīng)取得了長足的進步。盡管如此，我國自然災(zāi)害立法對人權(quán)的保護并非完美無缺，仍然存在一些值得完善的地方，具體體現(xiàn)在以下方面：

（一）政府義務(wù)型人權(quán)保障模式的不足

綜觀當(dāng)前我國自然災(zāi)害立法中與人權(quán)保障相關(guān)的條款，我們發(fā)現(xiàn)它們絕大多數(shù)沒有采用權(quán)利宣示的方式，而是使用了政府義務(wù)的形式。在對政府義務(wù)的相關(guān)規(guī)定中，基本上又可分為三種類型：救援救助條款、限制條款和補償條款，三者都屬于職責(zé)型條款。其中，救援救助條款要求國家直接調(diào)配公共資源給予災(zāi)民物質(zhì)上或精神上的援助；限制條款通過限制人民的部分自由維持社會秩序和保護公民生命和財產(chǎn)安全；而補償條款通過事后補償機制保障公民因公共利益受損的財產(chǎn)權(quán)益。我國自然災(zāi)害立法所廣泛采用的政府義務(wù)型人權(quán)保障模式在人權(quán)實踐中有一定的優(yōu)勢。因為幾乎每一項權(quán)利都蘊含著相應(yīng)的政府義務(wù)，所有權(quán)利都需要政府的積極回應(yīng)。如果沒有政府積極調(diào)配資源和履行義務(wù)，那么災(zāi)民的人權(quán)只能是紙上談兵。正因如此，對政府義務(wù)的明確規(guī)定在一定意義上有利于權(quán)利的實現(xiàn)，尤其是在自然災(zāi)害的特殊情況之下。然而，單純確立政府義務(wù)的立法形式也有其固有的缺陷。因為，在沒有明確授予權(quán)利的情況下，災(zāi)民訴求權(quán)利的可能性無疑會大大降低；并且，人的主觀惡性的存在以及對權(quán)力的無上追求可能促使政府不積極履行自己的義務(wù)，如果缺乏有效的行政問責(zé)機制以及權(quán)力之間的監(jiān)督機制，單純的義務(wù)確定并不能產(chǎn)生人權(quán)保障的良好效果。正因如此，權(quán)利宣示的缺失顯然會妨礙災(zāi)民尋求救濟，災(zāi)民的人權(quán)實現(xiàn)無疑會面臨困境。

（二）權(quán)利種類與國際災(zāi)害人權(quán)文書的差距

上文已經(jīng)論及我國自然災(zāi)害立法中權(quán)利范圍正在逐漸拓寬，由單一的生命權(quán)和生存權(quán)逐步拓展到其他權(quán)利。盡管如此，將我國自然災(zāi)害立法與國際災(zāi)害法律文書的權(quán)利清單兩相比較就可以發(fā)現(xiàn)，我國自然災(zāi)害立法中災(zāi)民權(quán)利的種類遠遠不夠。比如，《關(guān)于人權(quán)和自然災(zāi)害的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》就將自然災(zāi)害下重點關(guān)注的人權(quán)分為了四大群體，即（A）與人身安全與完整相關(guān)的權(quán)利；（B）與基本的生活必需品相關(guān)的權(quán)利；（C）與其他經(jīng)濟、社會和文化方面的保護需求相關(guān)的權(quán)利；以及（D）與其他公民和政治保護需求相關(guān)的權(quán)利。涉及到的具體人權(quán)包括生命權(quán)、住房權(quán)、信息獲取權(quán)、身體安全權(quán)、自由遷徙權(quán)、人格尊嚴、住房權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)（包括食物權(quán)、水權(quán)、享受適當(dāng)衛(wèi)生設(shè)施的權(quán)利等）、健康權(quán)、受教育權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、家庭權(quán)、工作權(quán)、文書證件保全的權(quán)利、重返家園的權(quán)利、言論自由、結(jié)社權(quán)、自由、選舉權(quán)、弱勢人群的權(quán)利等等，權(quán)利種類覆蓋了公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會經(jīng)濟文化權(quán)利。該準(zhǔn)則還強調(diào)只有充分尊重這四種類型的權(quán)利，才能確保災(zāi)民權(quán)利的完整性。反觀我國自然災(zāi)害立法，盡管災(zāi)民權(quán)利范圍已經(jīng)有所拓寬，但是與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然有較明顯的差距。這樣的做法既忽視了人權(quán)之間的普遍聯(lián)系以及人權(quán)體系的完整性，也可能在人權(quán)保障實踐中出現(xiàn)刻意忽略某些人權(quán)的危險傾向，最終導(dǎo)致災(zāi)民人權(quán)無法完全實現(xiàn)。

（三）災(zāi)害給付程序和權(quán)利救濟機制的缺陷

程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別，正因如此，對政府行為必須給予程序上的限制，政府的行政給付行為也概莫能外。由于在災(zāi)害期間的緊急救援和恢復(fù)重建中，政府幫助災(zāi)民維持最低生活水平并使其脫離災(zāi)難和危險的搶救和援助行為實質(zhì)上就是災(zāi)害給付行為，并且災(zāi)害期間政府這項權(quán)力比平時更大，因此對政府災(zāi)害給付行為也必須給予程序上的限制。但是，令人遺憾的是，我國災(zāi)害立法對于行政給付的程序缺乏應(yīng)有的關(guān)注，對于申請人資格、權(quán)利范圍、給付標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式及其程序都沒有清晰的規(guī)定，這無疑不利于災(zāi)害給付行政行為的監(jiān)控。除了災(zāi)害給付程序的缺失外，我國自然災(zāi)害立法對權(quán)利救濟的規(guī)定也不完善?！盁o救濟則無權(quán)利”，在衡量某項權(quán)利的真實程度和受保護的力度時，人們往往將其置于由法院和訴權(quán)構(gòu)成的坐標(biāo)中進行考察，因此，對自然災(zāi)害立法的人權(quán)審視也必須考察其權(quán)利救濟的渠道是否通暢。遺憾的是，我國自然災(zāi)害立法中對權(quán)利救濟的規(guī)定并不完備，甚至可以說是一片空白。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《防震減災(zāi)法》，還是《自然災(zāi)害救助條例》，無一例外地沒有權(quán)利救濟條款，僅有寥寥數(shù)條有關(guān)違法行政行為法律責(zé)任的條款。顯而易見的是，行政法律責(zé)任雖然也是對政府工作人員的懲治，但是這種懲治對災(zāi)民本身并無多大的實質(zhì)意義。造成這一現(xiàn)象最重要的原因就是立法時的價值取向仍然是國家中心主義，關(guān)注的焦點是政治的穩(wěn)定和社會秩序的恢復(fù)，而不是著眼于災(zāi)民權(quán)利的保障。正因如此，災(zāi)民權(quán)利一旦受到侵害，沒有相應(yīng)的法律規(guī)范依據(jù)去尋求法律救濟，災(zāi)民就失去了權(quán)利保障的最后一道防線。

四、人權(quán)視野下中國自然災(zāi)害立法的完善

（一）“權(quán)利－義務(wù)－責(zé)任”型人權(quán)保障模式的構(gòu)建

有學(xué)者指出，只規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)而不能提出要求的權(quán)利只是一種受到規(guī)范確認和保護的利益，在實踐中很容易蛻變?yōu)榱x務(wù)主體的一種恩賜和施舍。正因如此，自然災(zāi)害立法采取單純的政府義務(wù)型人權(quán)保障模式有著先天的不足。為克服這一缺陷，我們有必要構(gòu)建“權(quán)利－義務(wù)－責(zé)任”三位一體的人權(quán)保障模式。這不僅需要我們在立法中明確宣示災(zāi)民的權(quán)利，也需要進一步完善國家的相應(yīng)義務(wù)，并明確規(guī)定義務(wù)主體以及相關(guān)人員的法律責(zé)任，明確政府怠于履行義務(wù)時應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，促使和逼迫義務(wù)主體認真履行自己的法律義務(wù)。

（二）權(quán)利種類的進一步拓寬

盡管中國自然災(zāi)害立法已經(jīng)出現(xiàn)了權(quán)利種類拓寬的趨勢，但是仍然存在一定不足，人權(quán)體系中的許多權(quán)利沒有納入災(zāi)害立法的保護范圍中。對于權(quán)利種類和范圍的拓寬，主要應(yīng)該體現(xiàn)在災(zāi)后重建階段。在自然災(zāi)害發(fā)生后的緊急救援階段，仍然要重視以生命安全和生存為主的權(quán)利的保障。而在災(zāi)后重建階段，擺脫了緊急救援時期，就不能將目光局限于以生命安全和生存為主的權(quán)利的實現(xiàn)，其他許多權(quán)利對于漫長的災(zāi)后重建的意義也是非常明顯的。比如，保障個人自由的自由遷徙權(quán)和重返家園的權(quán)利；幫助災(zāi)民積極有效地參與災(zāi)后重建的決策權(quán)以及提升弱勢人群能力和地位的弱者權(quán)利等等。

（三）災(zāi)害給付程序和權(quán)利救濟途徑的完善

1．災(zāi)害給付程序的確立

由于災(zāi)害給付屬于行政給付，因而災(zāi)害給付的程序既要參考給付行政程序，同時又要兼顧自然災(zāi)害這一非常時期的特殊性。對于災(zāi)后恢復(fù)重建階段的行政給付，可以基本遵守正常時期的行政給付程序。這一程序要求政府在不同的階段履行不同義務(wù)：在申請之前要履行信息公開義務(wù)；在申請階段，應(yīng)以申請給付主義為主，職權(quán)給付主義為輔；在調(diào)查階段，應(yīng)堅持最低限度之合理必要原則；在決定階段，應(yīng)堅持標(biāo)準(zhǔn)審查期間、書面主義、理由明示主義、聽證或意見陳述；而給付發(fā)放階段，堅持職能分離原則、便民與監(jiān)督原則。在災(zāi)中緊急救援階段，考慮時間的緊迫性和災(zāi)難的特殊性，應(yīng)該根據(jù)具體情況簡化災(zāi)害給付程序，行政機關(guān)在執(zhí)行行政給付時，應(yīng)采取職權(quán)給付主義，而不是申請給付主義。也就是說，在緊急救援階段，應(yīng)該以挽救生命和維持人的最低生活標(biāo)準(zhǔn)為底線，不須申請、審核、批準(zhǔn)，直接由行政機關(guān)主動實施。但是，即使是簡化的給付程序，也應(yīng)該要有相應(yīng)的登記程序，以便進行事后審查。

2．權(quán)利救濟途徑的完善

權(quán)利救濟途徑的完善是自然災(zāi)害下人權(quán)保障的關(guān)鍵要素，因此針對我國自然災(zāi)害立法中存在救濟渠道不暢通的問題，應(yīng)在立法中積極完善權(quán)利救濟的法律規(guī)定。具體而言，可以考慮構(gòu)建以個人申訴制度、行政復(fù)議制度、給付行政訴訟和其他訴訟方式相結(jié)合的權(quán)利救濟途徑。針對災(zāi)害的不同階段采取不同的救濟方式，在災(zāi)中緊急救援階段，向相關(guān)機關(guān)提起申訴是最為簡便的權(quán)利救濟手段；在災(zāi)后恢復(fù)重建階段，申訴、行政復(fù)議和給付行政訴訟皆為可行的權(quán)利救濟方式?？紤]到災(zāi)害中權(quán)利救濟方式的多樣性，也考慮到現(xiàn)行權(quán)利救濟制度存在的問題，我們應(yīng)該進一步完善行政復(fù)議制度，將災(zāi)害給付糾紛納入行政復(fù)議的受案范圍，并嚴格限制災(zāi)害給付中行政復(fù)議的期限，并應(yīng)設(shè)立先予給付程序。同時，我們應(yīng)該設(shè)立災(zāi)害給付行政訴訟，在訴訟程序的設(shè)計上設(shè)立緊急審理程序，精簡程序和縮短審理期限，并加大執(zhí)行力度。